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第1章　政府会计制度概述

1.1　事业单位概述

1.1.1　事业单位的概念

事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位接受政府领导，是表现形式为组织或机构的法人实体。

事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的精神，事业单位不再分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位，而分为公益一类事业单位、公益二类事业单位。

1.1.2　事业单位与行政单位的区别

行政事业单位会计分为行政单位会计与事业单位会计两大体系，是各级行政机关、事业单位和其他类似组织核算、反映和监督单位预算执行及各项业务活动的会计专业，是预算会计的组成部分。行政单位会计与事业单位会计虽然是两个不同的体系，但都属于预算会计的组成部分，两者的会计要素分类和主要账务处理方法相同，会计报表种类及主要项目也相同。

事业单位和行政单位存在很大的不同，具体如下。

1.内涵不同

行政单位是国家机关，而事业单位是实施政府某项公共服务的部门，是社会服务组织。

2.担负的职责不同

行政单位负责对国家各项行政事务进行组织、管理和指挥，而事业单位为了社会的公益目的从事教育、文化、卫生、科技等活动。

3.编制和工资待遇的

行政单位使用行政编制，相关经费由国家行政经费负担。事业单位使用事业编制，相关经费由国家事业经费负担。行政单位的工作人员的工资按《中华人民共和国公务员法》的规定由国家负担；事业单位则根据不同的管理模式对其工作人员实行不同的待遇。

1.1.3　事业单位适用的会计制度

财政部于2017年10月24日印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号，以下简称《政府会计制度》）。《政府会计制度》自2019年1月1日起施行。财政部鼓励行政事业单位提前执行该制度。

也就是说，原来执行《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》《医院会计制度》《基层医疗卫生机构会计制度》《高等学校会计制度》《中小学校会计制度》《科学事业单位会计制度》《彩票机构会计制度》《地质勘查单位会计制度》《测绘事业单位会计制度》《国有林场与苗圃会计制度（暂行）》《国有建设单位会计制度》等制度的事业单位，自2019年1月1日起，均要执行《政府会计制度》。

1.2　政府会计的基本理论

1.2.1　政府会计的概念

政府会计是指用于确认、计量、记录和报告政府及事业单位的财务收支活动及其受托责任履行情况的会计体系。

政府会计由预算会计和财务会计组成。

预算会计，是指以收付实现制为基础对政府会计主体预算执行过程中发生的全部收入和全部支出进行会计核算，主要反映和监督预算收支执行情况的会计。

财务会计，是指以权责发生制为基础对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，主要反映和监督政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等的会计。

1.2.2　《政府会计制度》出台的背景及意义

为了积极贯彻落实《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号，以下简称《改革方案》）的要求，构建统一、科学、规范的政府会计核算标准体系，夯实政府财务报告的编制基础，2017年10月24日，财政部印发了《政府会计制度》。

我国原有政府会计核算标准体系形成于1998年前后，主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计，包括《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》，以及医院、基层医疗卫生机构、高等学校、中小学校、科学事业单位、彩票机构等行业事业单位会计制度和国有建设单位会计制度。2010年以来，财政部为适应公共财政管理的需要，先后对上述部分会计标准进行了修订，基本满足了当时部门预算管理的需要。

2014年新修订的《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）对各级政府提出按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的要求。由于原有政府会计标准体系一般采用收付实现制，主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的，无法准确、完整地反映政府资产负债情况，也无法反映政府的运行成本等情况，难以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求。另外，原有政府会计领域多项制度并存，体系繁杂、内容交叉、核算口径不一，造成不同部门、单位的会计信息可比性不高，通过汇总、调整编制的政府财务报告信息质量较低。因此，必须对政府会计体系进行改革。

《改革方案》提出，权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，其前提和基础任务就是要建立健全政府会计核算标准体系，包括制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南，健全完善政府会计制度。在政府会计核算标准体系中，基本准则属于“概念框架”，统驭政府会计具体准则和政府会计制度的制定；具体准则主要规定政府发生的经济业务或事项的会计处理原则，应用指南主要对具体准则的实际应用进行操作性规定；会计制度主要规定政府会计科目及其使用说明、报表格式及其编制说明等。会计准则和会计制度相互补充，共同规范政府会计主体的会计核算，保证会计信息质量。按照《改革方案》确定的目标，我国应当在2020年之前建立起具有中国特色的政府会计标准体系。

2015年以来，财政部相继出台了《政府会计准则——基本准则》（以下简称《基本准则》）和存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资等6项政府会计具体准则，以及固定资产准则应用指南，使政府会计准则体系建设取得积极进展。为了加快建立健全政府会计核算标准体系的步伐，经反复研究和论证，财政部决定制定适用于各级各类行政事业单位的统一的会计制度。

1.2.3　《政府会计制度》的结构与内容

《政府会计制度》由正文和附录组成，正文包括5部分内容。

第一部分为总说明，主要规范了《政府会计制度》的制定依据、适用范围、会计核算模式和会计要素、会计科目设置要求、报表编制要求、会计信息化工作要求和施行日期等内容。

第二部分为会计科目名称和编号，主要列出了财务会计和预算会计两类科目表，共计103个一级科目，其中，财务会计下，资产、负债、净资产、收入和费用5个要素共计77个一级科目；预算会计下，预算收入、预算支出和预算结余3个要素共26个一级科目。

第三部分为会计科目使用说明，主要对103个一级跨级科目的核算内容、明细核算要求、主要账务处理等进行了详细规定，是《政府会计制度》的核心内容。

第四部分是报表格式，主要规定了财务报表和预算会计报表的格式，其中，财务报表包括资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表及报表附注，预算会计报表包括预算收入支出表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表。

第五部分为报表编制说明，主要规定了第四部分列出的7张报表的编制说明，以及报表附注应披露的内容。

附录为主要业务和事项账务处理举例。本部分采用列表形式，以《政府会计制度》第三部分规定的会计科目使用说明为依据，按照会计科目顺序对单位通用业务或共性业务和事项的账务处理进行了举例说明。

1.2.4　《政府会计制度》的重大变化与创新

《政府会计制度》继承了多年来我国行政事业单位会计改革的有益经验，反映了当前政府会计改革发展的内在需要和发展方向，相对于原有制度，其有以下重大变化与创新点。

1.重构了政府会计核算模式

在系统总结分析传统单系统预算会计体系利弊的基础上，《政府会计制度》按照《改革方案》和《基本准则》的要求，使财务会计和预算会计适度分离并相互衔接的会计核算模式在制度层面真正落地。“适度分离”是指适度分离政府预算会计和财务会计功能，以及决算报告和财务报告功能，以便全面反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。“相互衔接”是指统一会计核算系统中政府预算会计要素和相关财务会计要素，使它们相互协调，使决算报告和财务报告相互补充，共同反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。这主要体现在以下两个方面。

一是对纳入部门预算管理的现金收支进行“平行记账”。对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在进行财务会计核算的同时，也应当进行预算会计核算。对于其他业务，仅需要进行财务会计核算。

二是财务报表与预算报表之间存在勾稽关系。通过编制“本期预算结余与本期盈余调节表”并在附注中进行披露，反映单位财务会计和预算会计因核算基础和核算范围不同所产生的本年盈余数（即本期收入与费用之间的差额）与本年预算结余数（本年预算收入和预算支出的差额）之间的差异，从而揭示财务会计与预算会计的内在联系。

这种会计核算模式兼顾了现行部门决算报告制度的需要，又满足了部门编制权责发生制财务报告的要求，对于规范政府会计行为、夯实政府会计主体预算和财务管理基础、强化政府绩效管理具有深远意义。

2.统一了各类单位的会计制度

《政府会计制度》有机整合了《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》和医院、基层医疗卫生机构、高等学校、中小学校、科学事业单位、彩票机构、地勘单位、测绘单位、国有林场和苗圃等行业事业单位跨级制度的内容。在科目设置、科目和报表项目说明中，一般情况下，不再区分行政和事业单位，也不再区分行业事业单位；在核算内容方面，基本保留了原有各项制度中的通用业务和事项，同时，根据改革需要，增加了各级各类行政事业单位的共性业务和事项；在会计政策方面，对同类业务尽可能做出同样的处理规定。通过会计制度的统一，大大提高了政府各部门、各单位会计信息的可比性，为合并单位、部门财务报表和逐级汇总编制部门决算奠定了坚实的制度基础。

3.强化了财务会计的功能

《政府会计制度》在财务会计核算中全面引入了权责发生制，在会计科目设置和账务处理中着力强化财务会计功能，如增加了收入和费用两个财务会计要素的核算内容，并原则上要求按照权责发生制进行核算；增加了应收账款和应付款项的核算内容，对长期股权投资采用权益法核算，确认自行开发形成的无形资产的成本，要求对固定资产、公共基础设施、保障性住房和无形资产计提折旧或摊销，引入坏账准备等减值概念，确认预计负债、待摊费用和预提费用等。《政府会计制度》在政府会计核算中强化了财务会计功能，对于科学编制权责发生制政府财务报告、准确反映单位财务状况和运行成本等情况具有重要的意义。

4.扩大了政府资产、负债的核算范围

《政府会计制度》扩大了资产、负债的核算范围。除了按照权责发生制核算原则增加有关往来账款的核算内容外，在资产方面，《政府会计制度》增加了公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房和受托代理资产的核算内容，以全面核算单位控制的各类资产；增加了“研发支出”科目，以准确反映单位自行开发无形资产的成本。在负债方面，《政府会计制度》增加了预计负债、受托代理负债等核算内容，以全面反映单位所承担的现时义务。此外，为了准确反映单位资产扣除负债之后的净资产状况，《政府会计制度》立足单位会计核算需要，借鉴国际公共部门会计准则的相关规定，将净资产按照主要

5.完善了预算会计的功能

根据《改革方案》的要求，《政府会计制度》对预算会计科目以及核算内容进行了调整和优化，以进一步完善预算会计功能。在核算内容上，预算会计仅需要核算预算收入、预算支出和预算结余。在核算基础上，除《预算法》提及的适用权责发生制的事项外，预算会计均采用收付实现制核算，这样有利于避免虚列预算收支的问题。在核算范围上，为了体现《预算法》的精神和部门综合预算的要求，《政府会计制度》将依法纳入部门预算管理的现金收支均纳入预算会计的核算范围，如增设了债务预算收入、债务还本支出、投资支出等科目。调整完善后的预算会计，能够更好地贯彻落实《预算法》的相关规定，更加准确地反映部门和单位预算收支情况，更加满足部门、单位预算和决算管理的需要。

6.整合了基建会计核算

《政府会计制度》依据《基本建设财务规则》和相关预算管理规定，在充分吸收《国有建设单位会计制度》合理内容的基础上对单位建设项目的会计核算进行了规定。单位对基本建设投资按照《政府会计制度》的规定统一进行会计核算，不再单独建账，大大简化了单位基本建设业务的会计核算程序，有利于提高单位会计信息的完整性。

7.完善了报表体系和结构

《政府会计制度》将报表分为预算会计报表和财务报表两大类。预算会计报表由预算收入表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表组成，是编制部门决算报表的基础。财务报表由会计报表和附注构成，会计报表由资产负债表、收入费用表、净资产变动表和现金流量表组成，其中，单位可自行选择编制现金流量表。此外，《政府会计制度》针对新的核算内容和要求对报表结构进行了调整和优化，对报表附注应当披露的内容进行了细化，对会计报表中的重要项目说明提供了可参考的披露格式、要求按经济分类披露费用信息、要求披露本年预算结余和本年盈余的差异调节过程等。调整完善后的报表体系，对于全面反映单位财务信息和预算执行信息的透明度和决策有用性具有重要的意义。

8.增强了制度的可操作性

《政府会计制度》在附录中采用列表方式，以《政府会计制度》中规定的会计科目使用说明为依据，按照会计科目顺序对单位通用业务或共性业务和事项的账务处理进行了举例说明。在举例说明时，对同一项业务或事项，在表格中列出财务会计分录的同时，平行列出相对应的预算会计分录（如果有）。对经济业务和事项的举例说明，能够充分反映《政府会计制度》所要求的财务会计和预算会计“平行记账”的核算要求，便于会计人员学习和理解政府会计8要素的记账规则，也有利于单位会计核算信息系统的开发或升级改造。

1.3　政府会计核算的基本前提

政府会计核算包括确认、计量、记录和报告各个环节，涵盖填制会计凭证、登记会计账簿、编制报表全过程。

按照《基本准则》的规定，政府会计主体应当对其自身发生的经济业务或事项进行会计核算。会计核算的前提也称会计假设，是组织进行会计核算工作所必须具备的前提条件。政府会计核算的基本前提包括会计主体、持续运行、会计分期和货币计量。

《基本准则》第六条规定：“政府会计主体应当对其自身发生的经济业务或者事项进行会计核算。”

《基本准则》第七条规定：“政府会计核算应当以政府会计主体持续运行为前提。”

《基本准则》第八条规定：“政府会计核算应当划分会计期间，分期结算账目，按规定编制决算报告和财务报告。会计期间至少分为年度和月度。会计年度和月度等会计期间的起讫日期采用公历日期。”

《预算法》第十八条规定：“预算年度自公历1月1日起至12月31日止。”

《基本准则》第九条规定：“政府会计核算应当以人民币作为记账本位币。发生外币业务时，应当将有关外币金额折算为人民币金额计量，同时登记外币金额。”

1.3.1　政府会计核算基础

政府会计核算基础是指在政府会计主体在确认和处理一定会计期间的收入和费用时，选择的处理原则和标准，其目的是对收入和费用进行合理配比，进而作为确认当期损益的依据。政府会计核算基础有两种，即权责发生制和收付实现制。

我国实行适度分离的双体系政府会计，即财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制。

1.权责发生制

权责发生制是指以取得收取款项的权利或支付款项的义务作为标志来确定本期收入和费用的会计核算基础。凡是当期已经实现的收入和已经发生的或应当负担的费用，不论款项是否收付，都应当作为当期的收入或费用；凡是不属于当期的收入和费用，即使款项已在当期支付，也不应当作为当期的收入和费用。

2.收付实现制

收付实现制是指以现金的实际收付为标志来确定本期收入和支出的会计核算基础。凡在当期实际收到的现金收入和支出，均作为当期的收入和支出；凡是不属于当期的现金收入和支出，均不应当作为当期的收入和支出。

根据收付实现制，货币资金的收支行为在其发生的期间全部计入收入和费用，而不考虑与现金收支行为相关联的经济业务活动是否发生。

1.3.2　政府会计主体和会计客体

1.政府会计主体

会计主体是指会计工作为其服务的特定单位或组织，是会计人员进行会计核算时在空间范围上的界定。政府会计主体是政府会计核算和监督的特定单位或组织，是政府会计确认、计量和报告的空间范围的划分。明确界定会计主体是开展会计计量、核算和报告工作的重要前提，其目的是在空间上对进入一个会计系统的各种经济业务和事项做出界定。根据会计主体这项基本前提，会计主体只为这一主体服务，只进行核算和监督本会计主体的各项经济业务和活动事项。换句话说，作为一个会计主体应至少具备两个特征：一是经济上的独立性，即必须与其他主体或个人的经济关系区分开来，以核算和报告会计主体自身的经济活动；二是组织上的统一性，即必须具有统一的组织、目标和权责，以系统地核算和报告主体的业务活动。

根据《基本准则》的规定，政府会计主体包括各级政府、各部门、各单位。各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不适用这一准则。

2.政府会计客体

会计客体是会计核算和监督的内容。政府会计客体是指政府会计主体实际发生的经济业务或事项。政府会计核算和监督的是预算资金的流动，包括资金的取得、使用和结算。政府会计应当以实际发生的经济业务或者事项为依据进行会计核算，如实反映各项会计要素的情况和结果，保证会计信息的真实性和可靠性。

1.3.3　政府会计确认与计量

1.会计确认

会计确认是指对会计数据进行记录的过程，即将某一会计事项作为资产、负债、净资产、收入、费用、预算收入、预算支出、预算结余等会计要素正式加以记录和列入报表的过程。会计确认是要明确某一经济业务涉及哪个会计要素的问题。某一会计事项一旦被确认，就要同时以文字和数据加以记录，其金额包括在报表总计中。

2.会计计量

会计计量是指在会计确认的基础上，根据一定的计量方法和计量单位进行记录，并在会计报告中确定已确认的会计要素的金额，即将确认的会计要素进行量化的过程。

会计计量涉及计量单位和计量属性两个方面。计量单位是会计进行计量时所采用的尺度。《基本准则》规定，政府会计应当以人民币作为记账本位币。计量属性是指被计量的对象所具有的某方面的特征或外在表现形式。一项经济业务或事项可以从多个方面用货币计量，因而具有不同的计量属性。这些计量属性主要包括以下几种。

（1）历史成本

历史成本是指资产按购置时支付的现金或现金等价物的金额，或者按照购置资产时所付出的对价的公允价值计量；负债按照因承担现时义务而实际收到的款项或者资产的金额，或者按照承担现时义务的合同金额，或者按照日常活动中为偿还负债而预期需要支付的现金或者现金等价物的金额计量。历史成本计量法是目前我国会计计量的基本方法，它贯穿于财务会计的始终。

（2）重置成本

重置成本是指资产按照现在购买相同或者相似资产所需支付的现金或现金等价物的金额计量；负债按照现在偿还该项债务所需支付的现金或者现金等价物的金额计量。重置成本一般在盘盈固定资产时使用。

（3）现值

现值是指资产按照预计从其持续使用和最终处置中所产生的未来现金净流入量折现的金额计量；负债按照预计期限内需要偿还的未来净现金流出量折现的金额计量。

（4）公允价值

在公允价值计量下，相关资产和负债按市场参与者在计量日发生的有序交易中，出售一项资产所能收到或者转移一项负债所需支付的价格计量。

（5）名义金额

名义金额是指人民币1元。在与资产有关的政府补助中，在实际取得资产并办妥相关手续时公允价值不能可靠计量的，按照名义金额（即人民币1元）计量。

1.4　政府会计信息质量要求

政府会计信息质量要求是对政府会计核算所提供信息的基本要求，是处理具体会计业务的基本依据，是衡量会计信息质量的重要标准。根据《基本准则》的规定，政府会计信息质量标准要求包括可靠性、及时性、相关性、全面性、可比性、可理解性、实质重于形式。

1.可靠性

可靠性是指政府会计主体应当以实际发生的经济业务或者事项为依据进行会计核算，如实反映各项会计要素的情况和结果，保证会计信息真实、可靠。

有用的会计信息必须以可靠性为基础。如果所提供的信息是不可靠的，就会误导信息使用者，甚至使其遭受损失。

2.及时性

及时性是指政府会计主体应当及时对已经发生的经济业务或者事项进行会计核算，不得提前或者延后。

会计信息的价值在于帮助使用者做出决策，具有非常强的时效性，而如果不能及时将会计信息提供给其使用者，就失去了其时效性，其对使用者的作用就会大大降低甚至失去实际意义。

3.相关性

相关性是指政府会计主体提供的会计信息，应当与反映政府会计主体对公共受托责任的履行情况以及报告使用者决策或者监督、管理的需要相关，有助于报告使用者对政府会计主体过去、现在或者未来的情况进行评价或者预测。

4.全面性

全面性是指政府会计主体应当将发生的各项经济业务或事项统一纳入会计核算，确保会计信息能够全面反映政府会计主体的预算执行情况和财务状况、运行情况、现金流量等。

5.可比性

可比性是指政府会计主体提供的会计信息应当具有可比性。同一个政府会计主体不同时期发生的相同或相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，不得随意变更。确需变更的，应当将变更的内容、理由及其影响在附注中予以说明。不同政府会计主体发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，确保政府会计信息口径一致、相互可比。

6.可理解性

可理解性是指政府会计主体提供的会计信息应当清晰明了，便于报告使用者理解和使用。

7.实质重于形式

实质重于形式是指政府会计主体应当按照经济业务或者事项的经济实质进行会计核算，不限于以经济业务或者事项的法律形式为依据。

1.5　政府会计要素

政府会计由财务会计和预算会计构成。政府会计主体应当具备财务会计与预算会计的双重功能，使财务会计与预算会计适度分离又相互衔接，全面、清晰地反映单位的财务信息和预算执行信息。

1.5.1　财务会计要素

财务会计是指以权责发生制为基础对政府会计主体发生的各项经济业务或事项进行会计核算，主要反映和监督政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等的会计。

财务会计主要是对政府会计主体的经济活动进行全面、系统、连续的反映和监督，向报告使用者提供政府会计主体的财务状况、运行状况、现金流量等有关信息，反映政府会计主体公共受托责任的履行情况，有助于财务报告使用者做出决策或者进行监督和管理。财务会计的要素包括资产、负债、净资产、收入和费用。

1.资产

（1）资产的概念

在政府会计实务中，资产是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。

在政府会计实务中，服务潜力是指政府会计主体利用资产提供公共产品和服务以履行政府职能的潜在能力。经济利益流入表现为现金及现金等价物的流入，或者现金及现金等价物流出的减少。

政府会计主体的资产按照流动性，分为流动资产和非流动资产。

流动资产是指预计在1年内（含1年）耗用或者可以变现的资产，包括货币资金、短期投资、应收及预付款项、存货等。

非流动资产是指流动资产以外的资产，包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资、公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等。

（2）资产的确认

在政府会计实务中，符合上述资产定义的经济资源，在同时满足以下条件时确认为资产：

一是与该经济资源相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体；

二是该经济资源的成本或者价值能够可靠地计量。

资产的计量属性主要包括历史成本、重置成本、现值、公允价值和名义金额。

在历史成本计量下，资产按照取得时支付的现金金额或者支付对价的公允价值计量。

在重置成本计量下，资产按照现在购买相同或者相似资产所需支付的现金金额计量。

在现值计量下，资产按照预计从其持续使用和最终处置中所产生的未来净现金流入量的折现金额计量。

在公允价值计量下，资产按照市场参与者在计量日发生的有序交易中，出售资产所能收到的价格计量。

无法采用上述计量属性来计量的，采用名义金额（即人民币1元）计量。

《基本准则》第三十一条规定：“政府会计主体在对资产进行计量时，一般应当采用历史成本。用重置成本、现值、公允价值计量的，应当保证所确定的资产金额能够持续、可靠计量。”

2.负债

（1）负债的概念

在政府会计实务中，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。

在政府会计实务中，现时义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应确认为负债。

政府会计主体的负债按照流动性，分为流动负债和非流动负债。

流动负债是指预计在1年内（含1年）偿还的负债，包括应付及预收款项、应付职工薪酬、应缴款项等。

非流动负债是指流动负债以外的负债，包括长期应付款项、应付政府债券和政府依法担保形成的债务等。

（2）负债的确认

符合上述负债定义的义务，在同时满足以下条件时确认为负债：

一是履行该义务很可能导致含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出政府会计主体；

二是该义务的金额能够可靠地计量。

负债的计量属性包括历史成本、现值和公允价值。

在历史成本计量下，负债按照因承担现时义务而实际收到的款项或者资产的金额，或者承担现时义务的合同金额，或者按照为偿还负债预期需要支付的现金计量。

在现值计量下，负债按照预计期限内需要偿还的未来净现金流出量的折现金额计量。

在公允价值计量下，负债按照市场参与者在计量日发生的有序交易中，转移负债所需支付的价格计量。

政府会计主体在对负债进行计量时，一般应当采用历史成本。采用现值、公允价值计量的，应当保证所确定的负债金额能够持续、可靠计量。

3.净资产

（1）净资产的概念

在政府会计实务中，净资产是指政府会计主体的资产扣除负债后的净额。

（2）净资产的确认

净资产的确认取决于资产和负债的计量。政府会计主体净资产增加时，其表现形式为资产增加或者负债减少；政府会计主体净资产减少时，其表现形式为资产减少或者负债增加。

4.收入

（1）收入的概念

在政府会计实务中，收入是指报告期内导致政府会计主体净资产增加的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流入。

（2）收入的确认

在政府会计实务中，收入的确认应当同时满足以下3个条件：

一是与收入有关的含有服务潜力或者经济利益的经济资源很可能流入政府会计主体；

二是含有服务潜力或者经济利益的经济资源流入会导致政府会计主体资产增加或者负债减少；

三是流入金额能够可靠计量。

5.费用

（1）费用的概念

在政府会计实务中，费用是指报告期内导致政府会计主体净资产减少的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流出。

（2）费用的确认

在政府会计实务中，费用的确认应当同时满足以下3个条件：

一是与收入有关的含有服务潜力或者经济利益的经济资源很可能流出政府会计主体；

二是含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出会导致政府会计主体资产减少或者负债增加；

三是流出金额能够可靠计量。

1.5.2　预算会计要素

在政府会计实务中，预算会计是指以收付实现制为基础对政府会计主体在预算执行过程中发生的全部收入和全部支出进行会计核算，主要反映和监督预算收支执行情况的会计。

在政府会计实务中，预算会计提供政府会计主体预算执行情况的有关信息。预算会计的要素包括预算收入、预算支出和预算结余。

1.预算收入

在政府会计实务中，预算收入是指政府会计主体在预算年度内依法取得的并纳入预算管理的现金流入。

预算收入一般在实际收到时确认，以实际收到的金额计量。

2.预算支出

在政府会计实务中，预算支出是指政府会计主体在预算年度内依法取得的并纳入预算管理的现金流出。

预算支出一般在实际支付时予以确认，以实际支付的金额计量。

3.预算结余

在政府会计实务中，预算结余是指政府会计主体预算年度内预算收入扣除预算支出后的资金余额，以及历年滚存的资金余额。

预算结余包括结余资金和结转资金。

结余资金是指年度预算执行终了，预算收入实际完成数扣除预算支出和结转资金后剩余的资金。

结转资金是指预算安排项目的支出年终尚未执行完毕或者因故未执行，且下年需要按原用途继续使用的资金。

1.6　政府会计科目与记账

1.6.1　会计科目的设置与使用

政府会计科目是对会计对象按其经济内容或者用途所做的科学分类，是会计要素的具体内容和项目。会计科目是复式记账、填制凭证记账、编制会计报表的基础。设置政府会计科目，有利于相关单位将政府会计核算的大量内容相同的业务序号单位归为一类，组织会计核算，取得相应的会计信息。

设置政府会计科目时，应遵循以下原则：

（1）统一性原则。为满足政府财政管理和会计核算的需要，政府会计的会计科目设置及其核算内容必须由财政部统一制定，各地区、各部门和各单位都要遵照执行，从而保证上级主管部门和各级财政部门会计核算资料的汇总和分析利用。

（2）与政府收支分类科目衔接一致的原则。政府收支分类科目，也称预算科目，是政府预算收支分类构成的基本分类，以反映预算计划、预算执行和收支平衡的相关情况。政府会计科目和政府收支科目衔接一致，例如“一般公共预算本级收入”“政府性基金预算本级收入”“国有资本经营预算本级收入”“一般公共预算本级支出”“政府性预算本级支出”“国有资本经营预算本级支出”等会计科目，都要根据政府收支分类科目设置明细账。

（3）全面、简明、实用原则。政府会计科目的设置既要做到全面、系统地核算、反映和监督财政性资金活动的全过程，又要尽量简化核算事项，力求含义确切、通俗易懂、实用。

除上述原则要求以外，单位应当按照《政府会计制度》的规定设置和使用会计科目。在不影响会计处理和编制报表的前提下，单位可以根据实际情况自行增设或者减少某些会计科目。

单位应当执行《政府会计制度》统一规定的会计科目编号，以便于填制会计凭证、登记账簿、查阅账目，实行会计信息化管理。

同时，单位在填制会计凭证、登记会计账簿时，应当填列会计科目的名称，或者同时填列会计科目的名称和编号，不得只填列会计科目编号而不填列会计科目名称。

单位设置明细科目或进行明细核算时，除遵循《政府会计制度》规定外，还应当满足权责发生制下的政府财政部门财务报告和政府综合财务报告编制的其他需要。

1.6.2　会计科目的分类

政府会计科目按照不同的标准分为不同的种类。

政府财务会计的会计科目按经济内容分为资产类科目、负债类科目、净资产类科目、收入类科目、费用类科目；政府预算会计的会计科目分为预算收入类科目、预算支出类科目、预算结余类科目。为了统一口径，提高核算质量，资产类科目、负债类科目、净资产类科目、收入类科目、费用类科目、预算收入类科目、预算支出类科目和预算结余类科目均由财政部统一制定会计科目表加以规定。

政府会计科目按政府会计主体分为财政总原始科目、政府单位会计科目。

政府会计科目按核算层次可分为总账科目和明细账科目两类。总账科目是对会计对象具体内容进行综括分类的科目。在财政总预算会计、政府单位会计的会计科目表中的会计科目基本上都是总账科目（一级科目），它是在会计要素下直接开设的，用于反映相应会计要素中有关的总括信息。明细账科目是对总账科目核算的具体内容进行详细分类的会计科目，它是在总账科目下开设的，用于反映总账科目的明细信息，是对总账科目的补充，对总账科目起到补充和分析作用。

1.6.3　记账方法

《基本准则》第十条规定：“政府会计应当采用借贷记账法记账。”

借贷记账法指的是以会计等式作为记账原理，以“借”“贷”作为记账符号，来反映经济业务增减变化的一种复式记账的方法。

原来仅限于记录债权、债务的“借”“贷”二字已不能概括经济活动的全部内容。它们表示的内容应该包括全部经济活动资金变化的来龙去脉，所以，它们逐渐失去了原来字面意义上的含义而转为一种单纯的记账符号，只表明记账的方向，成了一种专用的会计术语。

在借贷记账法下，所有账户的结构都是左方为借方、右方为贷方，但借贷双方反映会计要素数量变化的增减性质是不固定的。不同性质的账户，其借贷双方所登记的内容不同。

1.6.4　政府决算报告和财务报告

《基本准则》第五条规定：“政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。”决算报告和财务报告相互补充，共同反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。

1.政府决算报告

政府决算报告，是综合反映政府会计主体年度预算收支执行结果的文件，应当包括决算报告和其他应当在决算报告中反映的相关信息和资料。政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准。

政府决算报表主要包括预算收入支出表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表。

编制政府决算报告的目标是向决算报告使用者提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，帮助决算报告使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考依据。政府决算报告的使用者包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府及其有关部门、政府会计主体本身、社会公众及其他利益相关者。政府决算报告的目标以决策有用为主。

2.政府财务报告

政府财务报告，是反映政府会计主体某一特定日期的财务状况和某一会计期间的运行情况及现金流量等信息的文件。政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准。

政府财务报告包括政府综合财务报告和政府部门财务报告。

政府综合财务报告是指由政府财政部门编制的，反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续的报告。

政府部门财务报告是指政府各部门、各单位按规定编制的财务报告。

编制政府财务报告的目标是向财务报告使用者提供与政府的财务状况、运行情况（含运行成本）和现金流量等有关信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况，帮助财务报告使用者做出决策或者进行监督和管理。政府财务报告的使用者包括各级人民代表大会及其常务委员会、债权人、各级政府及其有关部门、政府会计主体本身、社会公众及其他利益相关者。政府财务报告的目标兼顾受托责任和决策有用。