权威热点发布:信赖利益保护原则,水上项目什么部门主管

商人金德星一度以为自己在浙江龙泉市（县级）投资的水上项目会万无一失，毕竟招商主体是龙泉水利局，签过两份招商引资合同，市政府还召开了3次专题会议表示要支持项目建设。

良好的开端未必会有满意的结局。

政府是在招商引资压力下给了金德星“护身符”。金德星也因此在明知相关手续不完备的情况下“先上车后买票”，审批手续没办完就开工建设。

但当面临环保压力时，此前一路大开“绿灯”的水利局开始严格执法，已建成的项目设施被强拆。金德星一方向法院提起连环诉讼后，龙泉市水利局被判违法，需赔偿损失。双方都付出了代价。

作出判决时，丽水中院（龙泉由丽水代管）引用了“信赖利益”保护的裁判原则。

在行政法规中，信赖利益保护原则通常指行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。

2014年行诉法修改后，行政案件中基于信赖利益保护的判例明显增多。

丽水中院认为，金德星一方的水上休闲项目确实违反了河道管理条例，属于违法建筑，但项目是水利局引进的，在建设过程中，水利局不仅没有制止，反而在推荐、申报省级休闲渔业精品基地时给予支持。

丽水中院进而指出，基于信赖利益产生的损失，龙泉市水利局应该赔偿，具体数额由双方协商。

由于对赔偿数额存在分歧，金德星一方又将龙泉市水利局告上法庭。在丽水境内，此类行政诉讼由云和县法院受理。2022年6月9日，云和法院再次开庭审理这起行政赔偿案。

部分建筑及逃生通道被强制拆除后，水上项目水然居成了孤岛。 （南方周末记者 翟星理/图）

“先上车后买票”，再遭强拆

出生于浙江省金华的金德星，早年赴深圳经商，创业成功后在深圳落户。

2010年上半年，金德星接到一个咨询电话：水库库湾水体富营养化怎样处理最好？库湾为水库的组成部分，指相对封闭的水域，库湾的一端或多端通常为山体、坝体，仅通过狭窄的水道与水库主体库区相连。

打电话的是浙江省龙泉市政府部门干部，称正面临招商引资的压力。金德星的回答是，最好的方式应该是养鱼，治理水体的同时还能产生经济效益。

经过几轮磋商，2010年11月，金德星与龙泉市水利局签定了招商引资项目投资合同，投资项目为紧水滩库区生态休闲有机农业开发，项目总投资不低于2000万元。

合同约定，龙泉市水利局对该项目建设实行全程跟踪服务，协调解决建设过程中的各种困难，并为该项目争取招商引资及相关产业扶持优惠政策。

为了项目，金德星注册了两个公司：源口生态有限公司、紧水滩生态农业旅游开发有限公司。

同月，金德星的公司又与龙泉市水利局另外签定了一份《紧水滩水库龙泉段库湾承包协议书》。龙泉市水利局将紧水滩水库的6个库湾承包给金德星开发，6个库湾总面积约8000亩，承包期限为20年。

按照约定，公司还与项目所在地龙泉市道太乡政府签定了一份招商引资投资合同，金德星在道太乡投资渔家乐农业休闲旅游发展项目，乡政府无偿协助办理该项目涉及的相关注册登记和审批手续。

2014年12月，龙泉市政府召开了一场专题会议，再次强调了要对项目给予支持。会议纪要显示，市政府要求发改局、环保局、水利局、交通局、农办按照职责给予支持，并要求招商局将该项目列入市招商引资项目。

金德星在承包的一个库湾中修建了水上休闲基地，命名为“水然居”。

回到浙江后，金德星就开发水然居项目。只是审批手续一直在拖，从签定投资合同到环保局批复环评报告就用了6年。

金德星也承认，水然居项目事实上是“先上车后买票”，一边开工建设，一边由政府部门解决审批手续。

2016年，水然居二期建设完工，生意也达到顶峰。但好生意也仅仅维持了一年。

相关案卷材料显示，2017年8月27日，龙泉市人民政府收到相关部门交办的环保督导信访转交件，要求查处紧水滩水库违建餐饮、废水直排水库造成污染行政违法案件。

次日，龙泉市环保局责令金德星的公司立即停止生产。2017年8月30日，龙泉市水利局又责令 金德星的公司在一个月内限期改正。

金德星表示，接到环保局、水利局的整改要求后，“刚开始没有意识到会是特别严重的问题，我以为只是一个普通的障碍”。

此后一年，明知手续不合法的金德星继续在水然居项目上投资。其间上级部门多次发函，明确要求在2018年6月底前拆除水然居违建设施。

因金德星一方未执行整改通知书，龙泉市水利局于2018年6月27日向其送达了行政处罚决定书，责令他自行拆除水上违法建筑、构筑物，并处罚款3万元。

同一天，龙泉市环保局、交通局、防汛办都发函要求在当月30日前拆除水然居违法建筑设施。

2018年6月30日，龙泉市水利局对水然居的部分违法建筑物、构筑物予以强制拆除。水然居主体建筑全部位于库湾的水面上。逃生通道被拆除后，虽然建筑的主体部分并未拆除，但水然居成为一个孤岛，无法经营。

胜诉后，申请赔偿遭拒

水然居停业后，金德星不服龙泉市水利局的拆除行为，决定起诉。彼时，丽水境内的行政诉讼由莲都区法院受理。2018年7月，丽水市莲都区人民法院受理此案。

在这场强拆和后续的连环诉讼中，双方始终争论的一个焦点问题是库湾到底是不是河道。

龙泉市水利局行政处罚的依据是《浙江省河道管理条例》，按照条例规定，金德星一方在河道范围内从事禁止行为，且不能提供相关审批手续。

而金德星表示，他与龙泉市水利局、道太乡人民政府签定的协议中，均约定承包的是库湾，而非河道。

但《浙江省河道管理条例》《中华人民共和国河道管理条例》全文未见“库湾”二字，也没有对“库湾”的相关解释和界定。不仅如此，这两部条例也未对“河道”的概念作出明确界定，只是说明了河道条例的管理范围：河道、湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区、河道内的航道。

金德星的公司代理人认为，招商引资协议中约定的承包对象是“库湾”，可以理解为水利局认可“库湾”是区别于包括“河道”在内的其他水体的概念。

2022年4月底，龙泉市水利局工作人员告诉南方周末记者，“我们在庭上也回答了，库湾的形成原因是多样的。紧水滩水库为历史上人工截流瓯江形成的水库，因此案涉库湾为河道型库湾，自然应该适用河道管理条例。”

2018年11月，莲都区法院作出判决。法院认为，当事人不履行行政决定的，行政机关可以自期限届满之日起三个月内，催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，可以向法院申请强制执行。但龙泉市水利局于2018年6月27日送达行政处罚决定，当年6月30日就拆除案涉建筑物，其强制拆除行为明显违反法定程序。

拿着胜诉判决书，金德星于2019年5月向龙泉市水利局申请国家赔偿，但遭驳回。

2019年8月，金德星再次将龙泉市水利局告上法庭，要求赔偿违法强拆造成的经济损失。

莲都区人民法院认为，虽然龙泉市水利局的强制拆除行为从程序上违法，但金德星一方的项目本身是违法建筑，且作出拆除决定的行政行为后来已通过诉讼经法院确认效力，强拆行为并未侵害金德星的合法权益，对金德星提出的国家赔偿不予支持。

至于因招商引资合同引发的损失，莲都区法院认为不属于本案审查范围，金德星应另行主张权利。

信赖利益如何保护？

金德星不服，上诉至丽水市中院。

丽水中院也认定强制拆除行为违法。但丽水中院认为，虽然水然居项目被认定为违法建设项目，但并非仅因金德星方自身原因造成，金德星是基于与龙泉市水利局的协议，按照招商协议约定进行投资建设行为。在投资建造过程中，龙泉市水利局作为水利执法单位，不仅未对建设行为进行制止，而且给予推荐、申报省级休闲渔业精品基地等方面的支持，致金德星一方“有理由相信龙泉市水利局已经允诺其在约定地点建设水然居项目”。

丽水中院认为，基于这种信赖利益产生的损失，龙泉市水利局应当承担相应的赔偿责任。

信赖利益损失，指一方实施某种行为后，另一方对此产生信赖并为此发生了费用，后因前者违反诚实信用原则导致合同未成立或者无效，该费用未得到补偿而受到的损失。

中国政法大学比较法学研究院院长解志勇教授介绍，根据行政许可法的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。在许可过程当中，如果不是因为相对人的过错造成了许可必须被撤销或撤回，被许可人可能前期产生了一些投入、投资或者其他的损失，那么可以基于对许可的信赖，要求许可机关给予适当的补偿，“所以它的基本语境是许可：相对人基于对许可的信赖做了一些投入，将来如果许可被撤销或撤回，就要补偿”。

学术界主流观点认为，2003年施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中已经开始关注信赖利益保护问题。

2004年的“益民公司诉周口市政府等行政违法案”是最高人民法院公开通报的案例中首次引入“信赖利益”裁判原则的判例。

2014年行政诉讼法修改后，信赖利益保护原则在案例中出现的频次逐渐增高，在2017年行政诉讼法修改之后，信赖利益保护原则的出现频次又攀登上了一个小高峰。

广东、江苏、天津、吉林等多个省份的省高院近年来也发布过典型案例，对信赖利益保护原则进行深入阐释。

例如，徐州铁路运输法院在冯锡汉诉邳州市自然资源和规划局土地行政处罚案中指出，政府对作出的承诺应守信用，行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应予保护。行政机关对冯某在政府招商引资并作出有关允诺的情况下实施的建设行为作出处罚，有违信赖利益保护原则。

解志勇认为，信赖利益保护原则的适用范围和场景是非常清晰的，一旦超出授益行为的范畴，这个原则就丧失了法律依据。

“因此所谓的信赖利益保护原则，在司法实践当中，政府不仅要依法行政，还要温情行政。”解志勇说。

2021年2月，丽水中院作出判决，责令龙泉市水利局于6个月内对金德星一方依法予以赔偿。

龙泉市水利局于2021年7月作出赔偿决定，对强制拆除后建筑物的吊装费予以赔偿12.8360万元，驳回其他赔偿申请。金德星的公司不服龙泉市水利局的行政赔偿决定，诉至丽水市云和县法院。

龙泉市水利局相关人员只向南方周末记者表示水利局是依法行政，没有作更多解释。南方周末记者从云和县法院获悉，此案已于2022年4月2日、6月9日两次开庭，尚未宣判。

南方周末记者 翟星理 南方周末实习生 李旻卿