[阅读]专业大全:花14万赶出家门,行政关系消灭

作者 巫英蛟 刘虎

2023年5月19日凌晨，贾利民走出西安市拘留所，他在里面“蹲”了整整五天。他怎么也不会想到，真金白银买的房子竟然没资格进入，甚至还被拘留。

十年前，贾利民等450户业主购买了西安浐河边国际幸福城小区的房屋。项目历经曲折，终于在2021年12月14日迎来交房。这本是一件喜事，然而当天发生的事情令业主们倍感错愕。业主郑玉值称，行政机关当天拿出了一份西安市国土资源局的《处罚决定书》，内容显示450户业主购买的房屋已被罚没。但作出这份处罚决定的时候，西安市国土资源局已不存在，公章也早已作废。

“蹲”满五天后，贾利民办完手续走出拘留所。巫英蛟 摄

2023年5月13日，在最近一场维权过程中，众多业主来到国际幸福城门前，要求拆除被封锁的大门进入小区。正是这天，贾利民和张世界被抓，理由是“扰乱单位秩序”。

01

幸福不起来的国际幸福城

国际幸福城由陕西宏润房地产开发有限公司（下称“宏润地产”）开发，宏润地产是陕西宏润实业集团有限公司（下称“宏润集团”）于2006年5月31日投资设立的控股公司，胡绪峰任法定代表人兼董事长。

2007年3月19日，宏润地产与西安市灞桥区红旗街办穆将王村委会、红旗街办穆将王城中村改造开发公司签订《穆将王村联合开发合同》，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出批复文件，确认“穆将王村现有村域土地785亩”。改造建设主要包括村民自住房屋、发展经济用房、商品房”，由此取得被命名为“国际幸福城”的项目开发经营权。

西安市规划局作出的建设项目选址意见书。受访者提供

2010年3月26日，宏润地产与穆将王村民委员会签订《穆将王城中村改造联合开发合同修订协议书》，城改办作出《关于灞桥区穆将王城中村改造方案结转的批复》。随后，宏润集团先后向项目投入8.2亿进行安置楼和商品楼的开发。

截止2013年1月24日，宏润地产向北京中融信托融资6亿元即将落地，陕西省技术监督局向宏润地产团购房屋合同价格为6.3 亿且交付定金700万至双控账户，国际幸福城项目尚余十几万平方米在售房源以及310亩地尚未开发。

然而，就在胡绪峰以为项目顺风顺水的时候，他遇上了“套路贷”。

胡绪峰称，李彬团伙中的牛敏利用管理宏润地产公司章、法人私章等便利条件，在灞河新区管委会城改办、红旗街办的主持下，与其签署《穆将王城中村改造项目协议书》及《补充协议（一）》，将由宏润地产开发的国际幸福城项目权益全部转移到空壳公司陕西佳馨源实业有限公司（下称“佳馨源公司”）。

2014年，佳馨源公司在夺取穆将王城中村改造项目后，以建村民回迁房维稳为由，骗取灞桥区政府向其借款1.85亿元至今未还。

西安市灞桥区政府。巫英蛟 摄

2017年12月2日，中央电视台《新闻调查》栏目以《烂尾楼谜局》，深度曝光西安穆将王城中村改造项目十年烂尾事件。“佳馨源公司本无开发之意，只安套现之心，致使项目烂尾数年。”胡绪峰说。宏润集团在2019年3月通过诉讼维权成功，继续对已烂尾多年的房屋进行施工建设，于2021年12月14日向业主交房。

拿到钥匙的业主欢天喜地，苦等多年的房子终于到手了。然而，事情并未结束。“交房当天，灞桥区政府雇佣500余人社会闲杂人员及干警一千余人，将业主们赶出家门。”业主郑玉值说，“驱赶我们的负责人拿出一份西安市国土资源局作出的处罚决定书，说这是违法建筑已经被没收。”

西安市公安局灞桥分局。巫英蛟 摄

该处罚决定认定“于2008年3月占地11541.6平方米建设住宅楼的行为”属于“未经批准非法占地”，作出“没收宏润地产在非法占地上建设的住宅楼2栋及其他设施；对宏润地产非法建设占地面积11541.6 平方米（折合17.3亩）的行为，按每平方米10元处以115416元罚款”的处罚。

那么，这份从天而降的处罚决定是否合法？

02

已消灭行政机关做出的处罚决定

胡绪峰认为，该“市国土发【2019】6-56号”《土地行政处罚决定书》是非法的。

其理由如下：

①实施主体消灭，不具有行政主体资格 处罚决定时间是2019年12月27日，其处罚行政机关的印鉴为西安市国土资源局。但西安市国土资源局在当年2月1日就已被西安市自然资源和规划局取代。西安市自然资源和规划局《政府信息公开告知书》显示，原西安市国土资源局印鉴继续使用至2019年3月1日废止。

原西安市国土资源局的公章早在2019年3月1日就废止，却在12月27日作出一份天价处罚决定。受访者提供

“在印鉴作废、实施主体消灭后第267天仍出现在行政处罚文件中，其处罚显然违法无效。另一方面，原西安市国土资源局被公示撤销后，该机关及其负责人、内设机构、行政权能均已消灭，丧失实施行政处罚的主体资格。”

②处罚违反公正原则 “已消失的西安市国土资源局”在处罚宏润地产的同时，2015年9月，贠笑冬、苗志忠代表的灞桥区委区政府却决定由红旗街办与佳馨源公司签订借款担保合同，以项目200亩未开发的建设用地作担保，向同样没有取得项目用地手续的佳馨源提供借款1.85亿。“已消失的西安市国土资源局”却选择性失明。

“其行为明显违反‘相同情况同等对待’的公正原则，而面对城中村改造政策支持的未批先建情况，本应与‘未经批准非法占地’的情况区别对待，执法动机不纯。”

③处罚认定事实错误 被处罚的用地行为是经过西安市城改办批复并取得《建设项目选址意见书》。虽该批复不能代替西安市国土局的用地审批，但《西安市人民政府关于印发西安市城中村改造管理办法》第五条第三款规定：“市规划、国土等行政管理部门应当在市城中村改造办公室设立派出机构，负责与城中村改造相关的行政管理和执法工作。”据此规定，原西安市国土资源局对穆将王城中村改造批复方案建设住宅楼的用地行为应当同步知情，故应视为其同意宏润地产未批先建的行为；同时，宏润地产只存在应按处理城中村改造历史遗留问题的相关政策文件依法补办土地使用权手续问题，处罚没有依据。

④以违法委托手续缺席处罚，违反法定程序 早在2017年8月30日，宏润地产名义法定代表人竺尧江就因非法集资、职务侵占等罪被判处13年徒刑收监。2019年5月16日，西安市市场监督管理局已通知宏润地产变更法定代表人。在变更之前，法定代表人缺位，胡绪峰作为宏润地产的实际控制人、副董事长和竺尧江授权委托的宏润地产全权代表，有权依法依章程主持管理宏润地产一切事务。而处罚不是光明正大的通过胡绪峰，而是通过恶意串通非法控制宏润地产公章的陈涛自我签字盖公章授权。因此，处罚属于被处罚对象不知情的缺席，没有履行相关告知义务，明显严重违反行政处罚法规定的法定程序。

胡绪峰以陕西宏润地产、宏润集团的名义，向西安市政府提出行政复议申请，但被驳回。2020年3月20日，西安市自然资源和规划局灞桥分局进行执行，将宏润地产的“非法财物”移交给灞桥区财政局，灞桥区政府于2021年1月28日作出批复，同意由原告红旗街道办事处对没收后的国有资产进行管理。

灞桥区红旗街办此后两次起诉宏润地产公司、胡绪峰、胡晓萍排除妨害，但均败诉。不过，其已实际接管了项目的在建工程。

“国际幸福城”项目在建工程已被灞桥区红旗街办控制。巫英蛟 摄

03

业主进小区是“扰乱单位秩序”？

宏润集团法务部副主任蔺文财说：“灞桥区原区长苗志忠在处理城中村改造纠纷过程中，把1.5亿元借给佳馨源公司用于完善烂尾楼工程项目至今尚未归还。苗志忠策划协调市有关部门作出处罚决定，企图抢劫业主的房屋来填补国有资产流失的窟窿，进而规避出借1.5亿元公款的责任。”

多位业主反映，2021年12月14日举行向部分买房业主交房仪式时，受到灞桥区政法委书记周开来带领的不具备行政执法资格的公安干警、公务员和网上100元/天招募雇佣的500名社会闲杂人员等计千余人的暴力执法，抢夺了宏润地产及其业主价值7.5亿元的房产等，并对宏润地产的大门及其院内物品进行了打砸，不属于没收范围的财产也遭到损坏，造成数十万元的经济损失。

2021年12月14日交房当日数量庞大的“执法人员”。受访者提供

此后，业主们想尽办法进行维权。多名业主给灞桥区书记苗志忠发去信息：

“苗志忠同志你好，国际幸福城房子打砸抢事件这么久了，还在保持沉睡，你睡的着吗？你是在等待着皮球爆炸，还是在激化皮球爆炸，打砸抢你伤了业主们的心呐，截止目前你们还在欺上瞒下，执迷不悟，不说真言，不干正事。

“你的专班说是政府主导，信访局说是壳子公司先进场，街道办说是另外一个公司，给谁都没关系。各个部门说话驴头不对马嘴，继续踢皮球，接着忽悠。最可气的是，壳子公司串通质检来验房，出来报告没有合格的，官商勾结上下串通保护黑恶势力，保护一无所有壳子公司，所做所为，丧尽天良。

“苗志忠你在百忙之中抽点时间质检一下，你的良心大大地坏了，百姓在诅咒你，业主们就是要自己的房子，出面解决这么难吗？说一句话就行，保证业主们利益，按照原合同办事，保质保量交房，按时间完成任务就行了。你非搞业主们不得安宁，望你把大门敞开，让业主们回家，业主们被逼急了，走极端发生你意想不到的事，没有你好果子吃，望你三思。

“你为什么不站在人民群众当中来，为民除害，解忧解难，要干实事，干正事。1.8个亿肉包子打狗了，回不来了吧，那是国家的钱呐，要清醒。官取之于民，用之于民呐，为了人民，自己也有子孙，要多干好事积德，切记。业主们望你回头。”

业主向灞桥区委书记提出质疑的部分内容。受访者提供

2023年5月3日，部分业主发现自家门锁、电线、窗户等被人故意损坏。得知消息的其他业主于5月13日来到封锁起来的项目大门前，要求进入查看，但遭到不明身份人士阻拦。不久，警察赶到现场驱赶业主，并抓走了贾利民、张世界。西安市公安局灞桥分局出具的《拘留通知书》显示，此二人被拘留的原因是扰乱单位秩序，并在其《行政处罚决定书》中称：

“大约有四、五十个为之前穆将王烂尾楼业主，要入住穆将王烂尾楼房子。该穆将王烂尾楼于2021年12月被西安市灞桥区人民政府罚没，该穆将王烂尾楼所在工地项目部施工为西安市灞桥区政府红旗街道办事处委派。其中有几名原穆将王烂尾楼业主不听劝阻，执意推门进入工地，在进入工地受到阻挡后，贾利民用榔头砸工地大门，把大门砸穿了两个洞，后又用螺丝刀撬大门的铁皮，张世界也用铁锨与贾利民一起撬大门的铁皮，造成大门中下部铁皮被撬起。贾利民和张世界的行为致使西安市灞桥区穆将王DK8T地项目部无法正常开展施工作业，影响工程正常进度。”

2023年5月13日，业主维权现场。受访者提供

蔺文财认为，灞桥公安分局的《行政处罚决定书》缺乏事实依据和法律依据：业主向胡绪峰或宏润公司购买房屋，2021年12月14日拿到了房屋钥匙，业主到现场看自己的房屋是合理合法的。当业主得知自己购买房屋被不法损害，到项目所在地要求进去查看时遭不明身份的人阻拦，双方发生争议。红旗街道办事处谎称不明人士受其指派，属于故意弄虚作假。

“公安机关以我们购房业主‘扰乱单位秩序’作出行政拘留处罚，却不能说明扰乱哪个单位的秩序，属于不明确的行政处罚行为。”业主贾利民说，“我们计划向法院提起行政诉讼，请求判令对回家看房行为给予5日行政拘留违法。而且，我们之前已经对损害公私财物的人员向红旗街道派出所报案了，必须要有个说法！”