干货|夷陵区房管局,业主委员会能否作为行政处罚主体

导语

最高人民法院已明确业主委员会有民事诉讼资格，但是否具备行政诉讼主体资格还未有统一意见。当小区权益因行政行为受侵害时，业主、业主委员会能否作为行政诉讼的原告提起诉讼？

法律依据

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

3.《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）

第一条 公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

4.《上海市高级人民法院关于业主委员会行政诉讼主体资格问题的解答》（2006年7月24日）

Q

近来收到以业主委员会名义提交的行政诉讼状，对业主委员会是否可以成为行政诉讼的原告，意见不一。能否对业主委员会的原告资格问题予以明确？

A

根据《物业管理条例》第15条、《上海市住宅物业管理规定》中的相关规定，业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的组织，是业主大会的执行机构。从其履行职责的范围看，有权代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同，有权履行业主大会赋予的其他职责。因而赋予业主委员会在特定领域代表业主并以自己的名义出面从事一定的活动，并不违反相关法规的规定。而且，由业主委员会代表全体业主起诉和应诉，也有利于人民法院对群体性、矛盾易激化案件的审理。故在涉及规划许可等行政案件中，如果相邻小区业主认为规划许可等有关行政行为侵犯该小区全体业主的合法权益，经业主大会授权，业主委员会可以作为原告提起行政诉讼。但是，在审查业主委员会的起诉材料，决定是否立案受理时，应当对以下问题严格审查：

（1）依法召开小区业主大会；

（2）提交经物业管理区域内全体业主所持投票权三分之二以上通过的业主大会决议；

（3）业主大会决议中对诉讼费用如何承担有明确决议。如业主委员会起诉时未提交上述有关材料的，人民法院应告知其限期提交。逾期不提交的，则以诉讼主体不适格不予受理。

相关案例

1.业主委员会可以自己的名义提起行政诉讼——金殿苑业主委员会诉上海市虹口区城市规划管理局补发建设工程规划许可证案

本案要旨：业主委员会不属于行政诉讼法规定的公民、法人，但属于“其他组织”，只要业主认为具体行政行为侵犯了其合法权益，为维护全体业主的利益，业主委员会可以以自己的名义提起行政诉讼，其具备行政诉讼的原告资格。

案号：（2004）沪二中行终字第161号

审理法院：上海市第二中级人民法院

案例

2.业主委员会不具备对人防行政许可行为提起行政诉讼的主体资格——北京市通州区某小区业主委员会诉北京市通州区民防局行政许可案

本案要旨：业主委员会并非人防工程的所有权人，人防工程属于国家的重要战备设施；业主委员会亦非人防工程的投资人，其未提交证据证明涉案人防工程系由小区业主投资，并由其投资改造。业主委员会与第三人之间的物业合同纠纷应通过民事途径解决，其与被诉人防许可行为不具有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。

案例

3.业主对未分摊面积的小区公共部位不动产登记不具有行政诉讼原告资格——张鹏、许洪峰诉北京市建设委员会房屋登记案

本案要旨：如果业主在购房时与开发商约定了分摊的共有建筑面积，并在购房合同中明确载明的，业主认为房屋权属登记机关进行权属登记时，方属与被诉的行政登记行为有具体的法律上的利害关系。而业主对未与开发商约定为共有的小区公共部位不动产的登记不具有法律上的利害关系，其仅仅依据《中华人民共和国物权法》第73条建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有的规定，提起诉行政诉讼的，人民法院应当裁定驳回起诉。

案例

4.业主委员会未就房屋登记总产权证行为起诉，而只对后续登记行为提起撤销之诉的，人民法院不应受理——阳光水岸业主委员会诉夷陵区房管局行政确认案

本案要旨：小区业主认为房屋登记机关的有关行政行为侵犯该小区全体业主的合法权益，经业主大会授权，业主委员会作为“其他组织”可以提起行政诉讼。依据备案证核发的产权证，业主委员会未就房屋登记总产权证行为起诉，而只对后续登记行为提起撤销之诉的，人民法院不应受理。

案号：（2011）宜中行终字第00024号

审理法院：湖北省宜昌市中级人民法院

案例

专家观点

1.业主大会、业主委员会和业主的原告资格问题

《物权法》专章规定了业主的建筑物区分所有权，规定业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。对于建筑区划内依法属于业主共有的公共场所、公共绿地、公共道路、公用设施、物业服务用房等登记行为，业主大会或者业主委员会拟或业主认为侵犯其共有财产，是否可以提起行政诉讼，成为立法中的争执焦点，也是司法实践中的争论焦点。

根据《物权法》规定，业主可以设立业主大会，选举业主委员会。对于制定和修改业主大会议事规则，制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约，选举业主大会或者更换业主委员会成员，选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人，筹集和使用建筑物及其附属设施的维修基金，改建、重建建筑物及其附属设施，有关共有和共同管理权利的其他重大事项，由业主共同决定。

业主大会如果认为房屋登记机构对建筑区划内依法属于业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋登记行为不服，可以依法提起行政诉讼。如果业主大会授权业主委员会，或者根据业主共同决定的事项规约，业主委员会可依法提起行政诉讼。如果业主大会或者业主委员均不提起诉讼，业主是否可以依据《物权法》和《物业管理条例》等有关规定依法提起诉讼。

考虑《物权法》立法过程之中的争执焦点，如果业主大会或业主委员会有权依法提起行政诉讼，关键涉及责任主体资格的承担问题，诉的主体必须能独立承担其法律责任。业主大会或业主委员会不属于自然人，亦不属于独立的法人，最简单的问题诉讼费谁来承担，最终判决结果谁来履行；倘若业主可以提起诉讼，业主个人是否可以对共有部分单独提起诉讼，一部分提起诉讼，另一部分未提起诉讼，最终判决结果对未提起诉讼的部分是否承受。

同时，对建筑区划内的共有部分引起争议，首先为权属争议，当民事权属行为为解决问题的前提时应当先行民事诉讼。特别是《物权法》虽然规定登记机构应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等服务进行登记，但是，我国现行的法律没有对此房屋的产权归属作出明确的规定。因此，对于哪些房屋属于全体业主共有的公共场所、公用设施，登记机构无权认定。

对房屋进行产权的认定，必须建立在物的归属是法定的而且房屋的范围是明确的情况下，登记机构才能依法登记。鉴于对该类房产（特别是会馆等）产权不明的争议，在无法律依据的情况下，如果纳入行政诉讼，势必将业主和开发企业之间的产权纠纷转为业主和政府之间的行政纠纷，不利于缓和矛盾化解纠纷。对于业主大会、业主委员会以及业主的原告主体资格问题，经调研后倾向暂不规定，留待立法和司法实践中继续探索为宜。

（摘自《关于审理房屋登记案件若干问题的规定理解与适用》，杨临萍著，中国法制出版社2012年出版）

2.业主大会或者业主委员会可否以自己名义提起房屋登记行政诉讼的认定

司法实践中，对于建筑物区分所有权登记行政争议原告资格的确定，是行政审判中出现的新情况。随着我国住房制度改革和高层建筑的大量出现，业主的建筑物区分所有权已经成为私人不动产物权中的重要权利。对此，物权法第一次以法律形式作出规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利，建筑区划内的道路、绿地、公共场所、公用设施和物业服务用户属于业主共有。与此相对应，房屋登记就有业主专有部分房屋权属登记和业主专有部分之外的共有部分权属登记。

此类业主专有部分房屋权属登记原告的确定相对比较明确，但对业主大会或者业主委员会认为行政机关对共有部分权属登记行为侵犯共有财产权的行政诉讼主体资格的确定存在不同意见。

一种意见认为，业主大会或者业主委员会可以以自己名义提起行政诉讼。

另一种意见认为，业主大会或者业主委员会不能以自己名义提起行政诉讼。理由是业主大会或者业主委员会是不能独立承担法律责任的组织，因此不具有诉讼主体资格。

笔者同意第一种观点。理由是业主大会是依法成立的自治组织，是建筑区划内建筑物及其附属设施的管理机构。业主委员会是业主大会的执行机构，具体实施业主大会作出的决定。物权法赋予业主大会或者业主委员会对建筑区划内建筑物及其附属设施的管理职权。因此，一旦发生行政机关的房屋登记行为侵犯共有建筑财产权的，业主大会或者业主委员会可以自己名义提起行政诉讼。

行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此可见，业主大会或者业主委员会属于其他组织的范畴，具有提起行政诉讼的原告主体资格。司法实践中需要注意的是，业主大会或者业主委员会必须是依法成立的，否则不能以业主大会或者业主委员会名义提起诉讼。

（摘自《物权法背景下的房屋登记行政案件司法审查》，作者：叶伟平、张静，载《人民司法（应用）》2010年第11期）

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