秦汉是我国古代监察法规的初创时期。为适应大一统中央集权统治的需要，确保监察制度的有效发挥，秦汉逐步构建了以专门的监察法和其他行政法所组成的监察体系。特别是西汉《监御史九条》《刺史六条》的问世，开创了中国古代专门监察立法之先例，不仅为维护两汉四百年的政治稳定和社会发展发挥了重要作用，还为后世监察立法的发展提供了诸多可供参考和借鉴的经验与教训。

秦汉监察法规的产生发展

秦始皇统一全国后，为巩固统治，强化中央集权，建立了一套自中央到地方的严密的监察制度。在中央置御史大夫，负责监察百官；在地方置监御史，负责监察郡级官员；郡守派遣都吏，负责监察县乡官吏。据睡虎地秦简记载，秦时南郡郡守腾在《语书》中说：“今且令人（监察官员）案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。”这里提到的“案行”指的就是郡守在郡域内的监察活动。岳麓秦简《廷卒令·乙廿一》中“有不从律令者，都吏监者举劾，问其人”，是针对都吏察吏的专门规定。可见，秦代不但建立了系统完备的监察机构与制度，还制定了一套细密的监察法规。这套法规虽然不是以专门的监察法独立出现，而是见诸当时的行政、司法等律令条文中，但有关察吏的法律规定已经构成监察制度的重要内容，为当时御史、监御史、都吏等监察活动的开展提供了具体的法律依据。

汉承秦制，建立了由御史大夫、御史中丞、丞相司直、监御史、绣衣使者、司隶校尉、部刺史、都吏（督邮）、廷掾等组成的多维监察网。在吸收和借鉴秦代监察立法的基础上，汉惠帝三年颁布了中国历史上首个专门的区域监察法——《监御史九条》。卫宏《汉旧仪》载：“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅郡，察辞诏，凡九条。”《监御史九条》的范围虽然只在三辅特区，但其作为中国古代最早的专门监察法，对推动后续监察法规的独立化、完备化具有重要意义。

汉武帝元封五年，为加强中央集权、打击地方豪强势力，汉武帝改革地方监察制度，划全国为十三部州，每部设刺史一人，负责州郡的监察。同时，颁布诏令，制定《刺史六条》，又称《六条问事》，颁行全国。蔡质《汉官典职仪》载：“刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。”《刺史六条》作为首部全国性的地方监察法，具有深远的历史影响，魏晋的《六条察吏》《察长吏八条》、隋唐的《巡查六条》等都是尊此模本、一脉相承。

秦汉监察法规的主要内容

《监御史九条》和《刺史六条》是汉代监察法规的重要代表。《监御史九条》即：词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏以苛刻、逾侈及弩力十石以上等九条。就内容而言，条文简洁、对象笼统、内容宽泛，但过于笼统宽泛的法律也容易产生诸多弊端，造成法律在执行中的困难。相较而言，《刺史六条》目标明确、内容具体、权限严格，如“一条，强宗豪右田宅踰制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸”等，具有更强的针对性，其确立的诸多立法原则成为后世监察立法的基本规范。

《监御史九条》主要针对郡县等地方官吏，目的在于打击三辅地区豪强官吏的违法越制行为，强化中央对三辅地区的控制。从内容上看，九条涉及司法、行政、经济、吏治、社会等各个方面，但从当时的监察效果来看，作用有限。究其原因，一方面，汉初实行“郡国分制”的政治制度，中央权力较弱，诸侯在其辖境内具有完全治理权，因此惠帝很难在全国范围内全面恢复御史监郡制度。另一方面，汉初军功贵族崛起，他们依靠强大的政治和社会地位，武断乡曲，扰乱吏治，构成另一股与中央相抗衡的势力。在这种情况下，官吏与豪强相互勾结、沆瀣一气，对《监御史九条》的实施构成极大干扰。吴楚之乱平定后，汉政府通过削藩措施，将王国辖县的管理权收归中央。武帝时期，通过《推恩令》《附益法》等进一步削弱王国势力，王国问题得到根本解决。然而，官吏与豪强的问题并未改善，景帝时期“吏或不奉法令，以货赂为市，朋党比周，以苛为察，以刻为明”的情况比比皆是。《史记·平准书》记载：“当此之时，网疏而民富，役财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断于乡曲。”

元封五年，为改变中央对地方监察不严的弊端，汉武帝改革监察制度，颁布《刺史六条》。《刺史六条》将二千石官员和强宗豪右作为重点监察对象，严防郡守要员与地方豪强的依附勾连。刺史秩卑而权重，以六条为范围严格执法，“非条所问，即不省”，既明确了监察官吏的职责范围，同时又对监察官吏加以约束，防止其越权违法，产生了良好的效果。《汉书·何武传》：“武为刺史，二千石有罪，应时举奏，其余贤与不肖敬之如一，是以郡国各重其守相，州中清平。”《刺史六条》作为首部全国性的专门监察法，较为全面地反映了武帝时期的政治、经济、吏治等方面存在的严重问题，提出了针对性的对策，其内容及法律设计之范式对后来的监察立法产生了很大影响，堪称中国古代监察法规的奠基之作。

东汉时期，法律在很大程度上延用西汉旧制，《魏书·刑罚志》称：“后汉二百年间，律章无大增减。”另外，考察东汉王龚、周乘、贾琮、徐璆等人的监察事例，其对贪浊二千石官员及郡守臧污的举劾，均系六条内容。可见，“六条问事”仍是东汉刺史的基本职权。

秦汉监察法规的历史启示

秦汉是我国古代监察立法的奠基时期，自先秦始，我国历来重视监察法规建设，并致力于将监察法规的运行纳入法律轨道，成为中华传统法律文化重要的一部分。清代顾炎武称赞《刺史六条》“为百代不易之良法”，其巧妙的立法技术既确保了监察权的独立，又有效解决了行政和监察的平衡，更大限度发挥了监督治理效能。而两汉中后期随着中央权力的弱化，统治者逐步放弃《刺史六条》的立法原则，扩大刺史监察权的范围，以至刺史逾越职权，干预行政，甚至成为一级行政长官，为东汉分裂为三国埋下政治隐患，留下了深刻教训。不忘本来才能开创未来，坚持继承才能不断创新。中国特色社会主义进入新时代，推动中华优秀传统文化创造性转化与创新性发展，需要在马克思主义特别是习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，在中华优秀传统文化中注入新的理论要素、实践要素、时代要素。

第一，抓住“关键少数”，重点加强对地区和部门“一把手”的监督工作。韩非子讲，“圣人不亲细民，明主不躬小事”，就是强调分级管理，重点监督。武帝时期《刺史六条》中有五条是针对二千石官吏和郡国首相，重在举劾郡国要员的违法乱纪行为。到了西汉晚期，刺史的监察范围虽然有所扩大，但仍以二千石郡守及县令长为重点监察对象，如冀州刺史朱博说：“刺史不察黄绶，各自诣郡。欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所（刺史办公地）。”黄绶指县丞、县尉等副职，墨绶即县令长。西汉对郡守、县令等地区“一把手”的监督，可谓抓住了关键人，管到关键处，产生了很好的监督效果。

第二，不断完善监察法实施细则。《刺史六条》对监察对象和监察行为都有明确的界定，其所列举的二千石官吏“不奉诏书”“选署不平”“请托所监”“通行货赂”等违法罪名，与《监御史九条》所列“词讼者”“盗贼者”相比，内容具体，条理清楚，概括准确，便于执行。这些内容对我们今天的监察法规制度建设具有重要启示。2021年颁布的《中华人民共和国监察法实施条例》，就分别对监察机关调查违法和犯罪职责作出明确规定，列出了职务违法的客观行为类型，以及监察机关有权管辖的101个职务犯罪罪名。条例规范监察程序，健全监察体系，细化监察内容，对保障纪检监察工作的开展与执行，提供了切实的法律依据。

第三，明确监察官的职权边界，防止越权滥用。武帝时期，刺史“以六条问事”，六条之外，则不察。如哀帝时豫州牧鲍宣“代二千石署吏听讼，所察过诏条”，被丞相司直劾奏免官。2022年，《中华人民共和国监察官法》正式实施，把加强对监察官的管理和监督作为重中之重，要求监察官正确行使国家监察权，严防“灯下黑”，其中第二章对监察官的职责、义务和权利进行了严格界定，明确了监察官的职权范围，有效避免监察权对行政权的干预，既保证了监察权的独立和对行政权的制衡，也防止了监察职权的泛化。可以说，这不仅是我国监察法规发展的时代需要，也是新的时代条件下推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展的具体实践。

（本文刊载于《中国纪检监察》杂志2023年第9期，作者：中国社会科学院古代史研究所 齐继伟；本文系国家“十四五”发展规划重大学术文化工程《（新编）中国通史》纂修工程《秦汉卷》阶段性成果。）