核心提示： 十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，中国共产党第十九届中央委员会第二次全体会议公报指出，“党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署，确定了新的奋斗目标。为更好发挥宪法在新时代坚持和发展中国特色社会主义中的重大作用，需要对宪法作出适当修改，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定。”

党的十九届二中全会公报将修宪正式提上日程。就此，法意读书采访了北京大学法学院宪法学教授陈端洪老师，为我们解读此次修宪。

问：“明者因时而变，知者随事而制”，宪法的修改通常是因为时势出现的重要变化。此次修宪的依据在中共中央政治局会议中表述为“党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策”，如何理解此处的“新时代”？

答：宪法修改，都是因应新的形势而进行的积极变迁。每一次修宪，都处在历史的某个转折点上。本次修宪所处的“新时代”，就是十九大报告所说的国家发展的历史新方位。

新时代，从描述的意义上说，有两层意思。一是相对于近代以来的国家命运而言的，中国没有垮掉，而是真正强大起来了；二是对比世界范围内的社会主义实践而言的，社会主义虽然在上世纪末遭遇了致命危机，但中国走出了一条自己独特的发展道路，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。

新时代，从规范的意义上来说，就是新使命、新作为的意思。这层意思，用一句古话来说，就是“周虽旧邦，其命维新”。用今天的语言来说，就是要有科学的历史观和革新意识。描述意义的新时代是一个历史判断，规范意义的新时代是一个决断，正确的历史判断是正确决断的基础和前提。新时代的特点可以概括为两个字：强国。

学宪法的人有一个基本信念：结构决定功能。易言之，就是认可这样一个逻辑：良宪——善治，即是说，良好的宪法导致善治，有善治的地方必有良好宪法。根据这个逻辑，难道能说，中国的成功与中国宪法没有关系吗？我们真的应该认真地总结一下我国宪法。同样根据这个逻辑，我们更应该思考，面对新的形势和任务，我们需要什么样的宪法，或者需要对现有宪法做哪些改变。

问：宪法的变化背后有力量的推动，制宪权是一种构型的能力，那么如何准确识别和把握这种力量，适时地作出政治决断？易言之，为什么选在这个时间点进行修宪？

答：关于修宪，关键要理解这种权力的本质。一般认为，修宪区别于制宪，是一种宪定权，要在宪法的框架内完成。这没有什么不对的，但如果仅认识到此为止还是不够的。我更倾向于从制宪权的意义来界定其本质。修宪权属于制宪权的范畴，就像法律修改权属于立法权的范畴一样。从这个意义上说，宪定权不包括它。由于制宪权不（适合）轻易出场，为了解决宪法秩序的安定与变革的紧张关系，才把修宪权作为一种特殊的宪定权，（往往）赋予特殊的机构以特殊的程序来行使。

制宪权一般理解为制定宪法的权力，这是一种形式主义法学的理解。从实质上说，制宪权是一种构型的权力，是一种创造性的力量。它是权力，也是力量，因此，是权力的权力。作为权力，当然要由代表者来行使；作为力量，它存在于社会之中。制宪权的代表者最大的智慧，就是如何洞察、吸纳、代表社会的那种流变的、“日日新”的自我型构的力量。

你问，如何准确识别和把握这种力量，适时地作出政治决断？

我没有答案。因为这是真正的立法者的实践智慧，你我皆凡人，无非表达一点个人愿望罢了，或者说是注定要被代表的制宪力量的一个构成因子。对于这个问题，我们要多看宪法史。远的，外国的可以看大宪章，中国看什么呢？我的选择是看商鞅变法。近的，外国的例子，成功和失败的，多的是。中国也不少，我最喜欢思考的是两个例子，一个晚清变法，第二个是文革。今天回过头来，我们也许能说出一点道道来，但若处在当下，几人能准确识别社会构型的力量？更不用说去把握这种力量了，那是英雄造时势的事。

你问，为什么选择当下这个点进行修宪？

逻辑上最简单的回答，就是，十九大之后修改了党章，相应地，宪法也需要进行一些必要的修改。至于具体的理由，我们还是等正式的修宪建议公开后再说。

逻辑比较复杂的回答需要一步一步往前推。就是要先问，为什么要修改党章？从这个问题再往前推，问：为什么十九大报告说我国进入了一个新时代？其实答案都在报告里。

问：政治局会议指出修改宪法的四个原则，如何理解这四个原则？

——（政治性）坚持党的正确领导，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持正确政治方向

——（程序性）严格依法按照程序进行

——（人民性）充分发扬民主、广泛凝聚共识，确保反映人民意志、得到人民拥护

——（专业性）坚持对宪法作部分修改、不作大改的原则，做到既顺应党和人民事业发展要求，又遵循宪法法律发展规律，保持宪法连续性、稳定性、权威性

答：你把第一个原则叫做政治性，不能算错，但欠准确。其实这是关于制宪权的代表权的一个表述。仅仅把修宪要坚持党的领导叫做政治性原则，把问题的实质模糊化了。在中国，主权有两个代表机制，一个是共产党，一个是全国人大。两个代表机制的关系是，党中央领导全国人大。因此，我们也不妨称前者为政治主权代表，后者为法律主权代表。无论制宪还是修宪，中国都实行三道程序，一个是党内程序，一个是人大程序，一道是人民参与程序。

你把第二个原则叫程序合法性，严格地讲也不准确，应该叫合宪性。制宪权是超越于法律的，因此，没有一种程序法可以约束制宪权。这不是说制宪者不需要程序，而是说，它可以自立程序。修宪权是一种特殊的宪定权，是制宪权主体的一种特殊授权，受制于既有修宪程序，这个程序由宪法规定。

你把第三个原则叫做人民性，这个原则属于一个程序原则，但根源则是实质性的。为什么修宪要民主？因为主权或制宪权在于人民。

你把第四个原则叫专业性，这不妥。理论上这叫修宪权的有限性。如果修宪权没有限制，那就和制宪权混淆了。我国修宪有两种类型，一种叫全面修改，一种是修正案。第一种在形式上如同制宪，但仍然叫做修宪，为什么？因为国体不变。第二种如同法律修正案。这一次选择第二种形式，这种形式有利于“保持宪法连续性、稳定性、权威性”。

答：你问监察体制改革对修宪有什么影响，这个问题提得既很切合中国实情，也不准确。中国以往的经济改革都是在现有宪法不变的情况下开始进行，到了某个阶段再修宪，所以有人提出良性违宪的说法。我曾经有个解释，把这个现象叫做中国修宪的两个阶段的时间差。什么意思呢？中国有两个制宪权代表机构，一个是党中央，一个是全国人大。改革开放往往是党中央先出台新的政策，经过实验再启动修宪程序。这中间有个时间差。这是中国宪法的一个非常特殊的现象。宪法修改，不能简单地看成是改革的影响所致，而应该把改革与修宪看成一体，把修宪看成改革的一部分。

这次监察体制改革，属于政治体制改革，直接关系到权力配置和公民的权利。因此，从一开始就是一个宪法问题。是否需要修宪，那要看改革的幅度有多大。

在没有看到正式修改宪法的建议之前，我可以从理论上做一点阐释。

中国宪法学一个理论难题是如何论述权力的组织原则。西方讲分权，我们反对三权分立，但不能回避权力的划分。三权分立的分，是分离的分（separation），权力划分的分，叫division，后者在古代就有的，三公九卿制不就是吗？我们宪法学者在思维上受三权分立的影响太深，想不出别的划分法，或者拒绝接受别的划分法。

其实，三权分立既是逻辑自洽的，也有其局限，自洽与局限都在于一点，那就是法治国思维，把国家简化为法律秩序，因此有立法、行政、司法。这是一个理想模型。可是，这不符合西方国家的实际。国家对外权怎么解释？算作行政权的一部分了。军事权呢？也被当做行政权了。这两个权力违背了“行政即法律的执行”的信条。资本主义国家都实行私有制，但国有资产也不少，国企也不少，国家作为财产权的主人，我称之为“财主”，这算哪一权？更不用说，行政国出现以后的行政立法、行政司法这类悖论式的说法了。西方有很多学者就攻击其违宪。

美国耶鲁大学艾克曼教授说，二十世纪谈分权，唯一的理论贡献是孙中山的五权宪法。其实，如果他摆脱自由主义宪法观的束缚，从权力划分的角度客观地来观察的话，应该承认，二十世纪最突出的宪法权力现象非社会主义宪法莫属。究竟如何去描述？我对中国宪法权力有一个划分，立法、行政、司法都有，除此之外还有军事权、外交权、文化与意识形态权、监察权、组织权、国家财产权。以上共计九项。如果再加上修宪权的话，共十项。

在中国，监察权为什么是一项独立的权力？这个独立是功能分类意义上的独立，不是体制性的，也不妨称为权能。孙中山先生从古代历史找根据，我们当代则应该从党的领导这个根本的绝对宪法原则中去找根据。

古代实行君主主权，君主如何知道官僚体系是否忠诚呢？自然发展出了御史制度。新中国实行党的领导，党首先就要管好党，党如何知道各级组织和党员是否忠诚呢？很自然地发展出纪律检查制度。宪法学是否将这种权力当做一种独立的宪法权力或权能，都不能否定它存在的客观必要性。我理解修宪如果涉及这一项内容，无非有两个用意。一个是明确监察权是一种类型的宪法权力或权能，另一个是，打破以往的党内监察权与检察院调查权、公诉权的界限，一体纳入法律的范围，走向规范化。

问：“避免制宪权大规模出动的两种方式分别是合宪性审查和修宪，修宪是在无法依靠解释解决问题的时候进行，那么合宪性审查作为修宪的前置是否可能？为什么偏爱用修宪而非合宪性审查？

答：这个问题有点依赖西方宪法发展模式。首先，我要交代一句，合宪性审查的功能不仅仅是宪法变迁。不从这个角度看，也可以论证其必要性。

宪法变迁，究竟用什么模式？是修宪好还是合宪性审查好？或者说，穷尽合宪性审查，不得已再修宪是否应该是一个普遍的模式？我有两点看法，可能会遭到很多学者的反对。

一个是，我认为穷尽合宪性审查，不得已修宪是普遍的原则。第二个是，这个原则在一定程度上得到普遍奉行，只是方式有别、程度有异，一些国家没有合宪性审查的概念与专门机制。在任何一个国家，如果实行革新，都会有人问这是否与以往的做法或者原则相违背，中国话叫是否有违祖制。合宪性审查走的是形式主义法治的道路，这意思是说，有一套程序、有法律推理的形式。这是成文宪法以后出现的，相对于人类社会普遍存在的政治争论模式是一个发展。

中国为什么没有走向合宪性审查为主的模式呢？这与中国宪法的特点有关。学中国宪法，如果只了解宪法文本，甚至只关注其中的规范性内容，是远远不够的，必须认识到共产党的领导是第一宪法原则，必须了解党的领导体制。这一部分内容，我称之为政治宪法。建立合宪性审查制度，要解决几个问题：谁来审查？审查谁？以什么为标准？中国如果发展合宪性审查，必然采取独特的模式。

保证党和国家长治久安的重大制度安排

人民日报

上个世纪80年代初,邓小平同志就强调:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“完善党和国家领导体制,坚持民主集中制,充分发挥党的领导核心作用。”健全党和国家领导体制,是不断提高党的执政能力和领导水平的战略举措。

我国宪法是治国理政的总章程,必须体现党和人民事业的历史进步,必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。党的十九届二中全会审议通过的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》(以下简称《建议》),站在健全完善党和国家领导制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,作出了一系列重大制度设计,包括坚持党的领导、人大制度、统一战线制度、宪法宣誓制度、国家主席任期制度、国务院管理制度、地方立法制度、监察制度,等等。这些重大修改建议,是保证党和国家长治久安的顶层设计和制度安排。

一、把“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”载入宪法总纲,为坚持和加强党的全面领导提供了根本制度保障

中国共产党的领导地位,是在领导中国人民进行革命、建设、改革的长期实践中形成的,是人民的选择、历史的选择。宪法总纲第一条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这是关于我们国家性质的规定,是我国的国体。人民民主专政是我们党领导人民进行社会革命创造的适合我国国情最根本的制度。这一制度,是我们党团结带领人民经过28年浴血奋战、进行了艰苦卓绝的斗争最终确立起来的；是我们党团结带领人民完成社会主义革命、进行改革开放新的伟大革命不断巩固和发展起来的。在这些伟大的历史变革中,中国人民得出的最基本的结论是:中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。在当今中国,党政军民学,东西南北中,党是领导一切的,是最高政治领导力量。确定党在国家中的领导地位是我国宪法的题中应有之义。现行宪法已在序言中确定了党的领导地位,这次宪法修改《建议》把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”充实进宪法关于国家根本制度的条文,深刻揭示了中国共产党领导与中国特色社会主义之间内在的统一性,对于我们更加理性地认识和把握党的领导的重大意义,具有重要而深远的指导作用。

历史深刻地启示着未来:没有中国共产党的领导,民族复兴必然会沦为空想。只有中国共产党才能坚持立党为公、执政为民,充分发扬民主,领导人民制定体现人民意志的宪法,领导人民实施宪法。党的十八大以来,我们党领导人民高举中国特色社会主义伟大旗帜,统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革,推进中国特色社会主义进入了新时代。在新的征程上,要实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦,根本还是要靠党的领导、靠党把好方向盘。适应新时代党和国家发展新要求,把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法,从社会主义本质属性的高度确定党在国家中的领导地位,使党总揽全局、协调各方的领导核心地位在国家运行机制和各项制度中具有更强的制度约束力和更高的法律效力,有利于把党的领导贯彻落实到国家政治生活和社会生活的各个领域,实现全党全国人民思想上、政治上、行动上一致,确保中国特色社会主义事业始终沿着正确轨道向前推进。

二、在国家主席任职规定上作出调整,是健全党和国家领导体制的制度性安排

《建议》提出,将宪法第七十九条第三款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届”,修改为:“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”这是党中央在全面总结党和国家长期历史经验基础上,从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度提出的健全党和国家领导体制的重大举措,对于坚持和加强党的全面领导,坚持和维护党中央权威和集中统一领导,更好发挥宪法在新时代推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化中的国家根本法作用,具有重要意义。

中国共产党、中华人民共和国、中国人民解放军领导人“三位一体”的领导体制,是我们党在长期执政实践中逐步探索出的治国理政的成功经验。国家主席制度是党和国家领导体制的重要组成部分。从党章和宪法相关规定来看,1982年党的十二大通过的《中国共产党章程》和后来历次修正后的党章,对党的中央委员会规定每届任期五年,对党的中央委员会总书记和中央军事委员会主席没有规定连续任职不得超过两届。1982年宪法即现行宪法第九十三条第四款,对中华人民共和国中央军事委员会规定每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,没有规定连续任职不得超过两届。在国家主席任职规定上作出修改,有利于保持中国共产党、中华人民共和国、中国人民解放军领导体制的一致性,使“三位一体”领导体制在宪法上得以贯彻和体现。

在国家主席任职规定上作出修改,是着眼于健全党和国家领导体制,在宪法上作出制度安排。这一修改,不意味着改变党和国家领导干部退休制,也不意味着领导干部职务终身制。从上个世纪80年代起,我国干部退休制度已经建立并在实践中不断完善。1982年十二大党章至2017年十九大党章都有一条明确规定:“党的各级领导干部,无论是由民主选举产生的,或是由领导机关任命的,他们的职务都不是终身的,都可以变动或解除。”“年龄和健康状况不适宜于继续担任工作的干部,应当按照国家的规定退、离休。”党的总书记、党的中央军委主席、国家中央军委主席、国家主席的任职规定保持一致,是符合我国国情、保证党和国家长治久安的制度设计,是保证中国共产党、中华人民共和国、中国人民解放军领导人“三位一体”的制度安排,有利于坚持和加强党的全面领导,有利于完善党和国家领导制度,有利于坚持和维护党中央权威和集中统一领导,是中国特色社会主义政治优势和制度优势的重要体现。

三、赋予监察委员会宪法地位,为建立集中统一、权威高效的国家监察体系奠定坚实基础

《建议》在宪法第三章《国家机构》中专门增加“监察委员会”一节,并就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制和工作机制等作出规定,为监察委员会建立组织体系、履行职能职责、运用相关权限、构建配合制约机制、强化自我监督等提供了根本依据。这一重要修改,贯彻了党的十九大关于健全党和国家监督体系的重要部署,是深化国家监察体制改革、健全党和国家监督体系的重大战略决策,展现出我们党一以贯之推动社会革命和进行自我革命的勇气和决心。

国家监察体制改革是建立中国特色监察体系的创制之举。党的十八大以来,党中央从全面从严治党出发,将国家监察体制改革纳入全面深化改革总体部署,积极推进改革及试点工作并取得重要阶段性成效。《建议》将改革实践成果提炼上升为宪法规定,具有坚实的政治基础、理论基础、实践基础和充分的法理支撑。目前,党内监督已经实现全覆盖,而行政监察对象主要是行政机关及其工作人员,范围过窄。这就要求适应形势发展构建集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,真正把权力都关进制度笼子,确保党和人民赋予的权力切实用来为人民谋利益。《建议》增写“监察委员会”一节并作出相关规定,使党的主张成为国家意志,使国家监察体制改革于宪有据、监察法制定于宪有源,体现了全面深化改革和全面依法治国、全面从严治党的有机统一。

确立监察委员会作为国家监察机关列入国家机构的法律地位,是推动反腐败斗争向纵深发展的重大制度设计。当前,反腐败斗争形势依然严峻复杂,巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,将有效解决监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题,健全党领导反腐败工作的体制机制,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。根据宪法制定监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施,必将进一步推进反腐败工作规范化法治化,推动反腐败斗争取得更大成效,进一步增强人民群众对党的信心和信赖,确保党和国家长治久安。

四、增加设区的市制定地方性法规的条款,进一步完善了社会主义立法体制

《建议》提出,“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”这是事关全局的重大政治体制改革,从国家根本法的层面扩大了地方立法的主体和权限范围,是完善社会主义立法体制的重大举措,是对我国地方立法实践探索与成功经验的提炼升华和宪法确认。地方性法规是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。改革开放以来特别是党的十八大以来,地方立法发挥着越来越重要的作用,为地方经济社会发展提供了各具特色、极富针对性的制度保障。2015年3月15日,全国人大审议通过新的立法法,赋予所有设区的市地方立法权,使我国享有地方立法权的主体,在原有31个省、自治区、直辖市和49个较大的市基础上,增加了273个市、自治州。此次,《建议》把设区市立法权进一步提升到国家根本法的高度予以权威确认,必将极大推动地方因地制宜运用立法手段解决本地具体问题,让社会主义法治的触角更加灵敏,使地方经济社会发展的活力和创造力充分迸发,加快决胜全面小康、建设社会主义现代化国家的奋进步伐。

此外,《建议》根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新实践,还在制度层面对宪法作出其它适当修改。比如,增加“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”条款,将党的十八届四中全会提出的“建立宪法宣誓制度”具体化为宪法条文,有利于在全社会树立宪法权威,增强国家工作人员的宪法观念,激励和教育国家工作人员提高宪法意识,培育宪法信仰,更好地忠于宪法、遵守宪法、维护宪法。比如,将宪法序言部分“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”的表述,修改为“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”,进一步完善了统一战线制度,有利于最大限度调动一切积极因素,使海内外中华儿女同心同德、众志成城,共同致力于实现中华民族伟大复兴的梦想。比如,将“国务院行使下列职权”中第八项“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”修改为“领导和管理民政、公安、司法行政等工作”,从制度层面与国家监察体制相衔接,既保持了我国宪法连续性、稳定性、权威性,又充分体现了实践发展和时代发展的新形势新要求,可以更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用。