现场热点头条:建设工程项目管理试行办法,项目代建制度

我国加入WTO以来，欧美发达国家实行的项目管理制度为我国传统项目管理体制带来较大影响，其中项目代建制的引入使得建设项目管理更加科学、高效、经济。目前，代建制在政府投资项目中应用较广，在企业集团内部实例则较少。基于此，有必要对大型企业集团实行项目代建制管理模式进行研究和探讨，这对于大型企业集团今后项目管理具有重要的现实意义。

1.代建制的发展背景

代建制，最早起源于美国的建设经理制（CM）制，是指业主委托称为“建设经理”的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等 工作，但不承包工程费用。

我国的代建制也称代业主管理，是指项目建设投资方通过招标或直接委托等方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的项目建设管理模式。

我国的代建制管理模式最早应用于政府投资项目。长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行“财政投资、政府管理”的单一模式，即“建设、监管、使用”多位一体的模式，该模式曾经发挥了积极的作用，但随着计划经济向市场经济的转变，由该模式导致的如：工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下、“三超”（即超规模、超标准、超概算）现象严重等弊端日渐明显。

为克服传统管理模式带来的种种问题，上世纪90年代初，代建制被引入并在上海等地率先试点实施。2004年7月，国家发改委正式出台《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号），明确提出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”、“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。同年11月，建设部出台规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，使得代建制的具体操作有了一定的规范依据。

目前，代建制在非经营性政府投资项目中得到快速发展并取得显著成效。企业投资中代建制采用则相对较少，但有些大型企业集团根据行业、项目特点也逐步发展代建制，比如像民航机场建设、航空公司基地建设等项目，具有专业性强、规模大、技术、质量、安全要求高等特点，因此，运用传统的项目管理自建模式不能满足此类项目的需要，代建制在上述企业集团应用较为普遍。

大型企业集团往往是集团公司控股，由少数核心企业和若干成员企业共同构成的企业集团。现在越来越多的大型企业集团开始认识到建设项目实行代建制可使项目建设和管理相分离，使得企业集团能够更加专注于核心业务，同时使项目管理更加专业化，因此逐步开始对代建制展开探索和实践。

2.企业集团建设项目管理模式现状

目前，企业集团建设项目管理模式主要有以下几种：

（1） 企业基建部室。企业集团中各成员企业尤其是核心企业均常设基建部室，专门负责本企业的项目建设。该模式的优点是：各成员企业负责基建管理的机构和人员相对稳定，对于建设需求稳定的企业可以减少准备、协调成本。这种模式的缺点也很明显，首先，一般的大型企业集团主业通常不是项目建设，各所属企业的建设需求往往呈现项目性、非连续性的特点，在这种情况下，核心企业及各成员企业均常设基建部室，在本企业建设任务不连续、不饱满时就会出现机构和人员冗余的问题，而其他成员企业建设任务繁重时，人员又无法自由调配；其次，核心企业和各成员企业情况不一，规模各异，而建设项目往往专业性、同质化较强，各企业均设置基建部室，导致集团整体基建人员数量不少但力量却摊薄，无法发挥集约效应。

（2） 业主成立临时性管理机构。如从企业内部抽调人员组成临时性、一次性的工程指挥部、基建办公室等。该模式的优点是不设常设机构，人员随建设项目随时抽调，项目结束返回各自岗位，可节约人员成本。但该种模式的问题在于，首先，人员并非总能随调随到；其次，临时抽调的人员通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等专业背景和经验，不熟悉投资管理和基本建设法律法规和相关程序，无法保证项目管理的专业和高效；第三，基建班子一般在项目建成后随即撤销，因此，在建设中积累的经验教训不能转化为技术资源，供后续项目借鉴。这种模式对于规模较小，建设项目单一或仅为一次性项目的企业较为适用，对于大型企业集团来说，建设需求不可能只是一个项目，如果建设一个项目就组建一个临时机构，显然既不经济也不合理。

（3） 项目公司制。多见于房地产公司（本文不做过多讨论），每个项目成立独立法人项目公司，便于项目独立核算和运营。

（4） 代建制。企业集团内部组建专业建设项目管理公司，承担集团内部成员企业的基本建设项目管理（本文重点探讨），或者通过招标的方式聘请外部专业公司进行项目管理。这种模式下，集团内各成员企业的项目建设通过支付委托建设管理费的方式，全部或部分委托建设项目管理公司进行管理，建设项目管理公司则可以集中全集团的项目管理资源，为成员企业提供专业化的建设管理服务。代建制下，建设管理公司往往采取矩阵式项目管理方式，每个项目在项目现场成立一个项目部（组），项目部（组）成员由各职能部门抽调专人组建，作为项目执行的负责主体。建设管理公司的规划、工程、合同、财务、审计、人力等部门作为资源提供、管理与监督主体。

3 企业集团实行代建制的优势和存在的问题

随着建设项目管理理论和实践的快速发展，代建制由于其“投—建—管—用”相分离的机制，其科学性和优势日益突显，将会逐渐成为大型企业集团项目管理的趋势。

3.1 代建制的优势

（1） 实现工程建设专业化管理，促进集团利益最大化。工程建设的政策性、专业性强，要求管理者具备非常专业的知识、人才和经验，而大型企业集团的主业往往不是工程建设，各成员企业的建设需求通常呈现项目性、非连续性的特点，采用传统的由各成员企业分别设立基建部室或临时成立管理机构的模式使得建设需求与管理能力脱节，难以实现工程建设的专业化管理和资源的有效利用。

代建制通过成立专门的工程项目管理公司，可将全集团较为分散的工程管理和技术人员整合到专业公司，有利于工程建设人员发挥专业优势，为各成员企业提供专业化工程建设管理服务，提高工程建设整体管理水平，各成员企业也得以将其管理资源更好的聚焦于核心业务；同时，代建制下，集团的建设项目统一由代建单位承建，使得全集团的建设需求得以统筹管理，避免了各成员企业在传统管理模式下当自身建设需求不连续、不饱满时导致的管理资源闲置或需求增加时导致的管理资源不足的问题；长远发展来看，代建企业通过项目经验的积累可将自身发展成为专业的工程建设管理公司，在满足集团内部建设需求的基础上向外部拓展业务，甚至可以成为集团新的利润增长点，从而实现集团利益最大化。

（2） 责权有效分离，增强工程管理的透明度，从源头上预防腐败。传统管理模式下，工程建设的投资、建设、管理、使用全由建筑使用单位统一管理，建设单位、施工单位、使用单位均是“三超”的受益群体，在缺乏有效的投资约束机制下，工程建设“三超”现象普遍，导致工程建设领域成为腐败高发区。代建制的实施打破传统模式，将工程建设中的“投—建—管—用”有效分离，从而形成良好的投资约束机制和制衡关系。

代建制下，业主负责投资管理，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督；工程建设和管理由业主通过委托管理合同委托代建单位进行，代建单位受业主委托代理项目的管理权，对业主负责，从而可严格控制项目投资、建设范围标准，同时，作为业主的代理人选定设计单位、施工单位和设备材料供应商，业主不再介入项目前期工作、建设施工和材料设备采购等环节，代建单位可以在公平、公开、公正的环境下进行招标、定标；项目建成后移交使用单位，使用单位可以是业主，也可以是第三方使用单位，如果是后者，那么意味着使用单位从项目投资和建成始终保持独立。通过以上的机制设计，使得工程建设主要利益环节有效分离，相互制约，从而可以从源头上预防腐败。

（3） 专业化管理降低投资成本、提高工程建设的质量和效率。代建制下，首先，由于项目建成后移交使用单位经营和管理，代建单位不存在建成后的利益问题，因此，在控制投资倾向上比项目业主更强；其次，代建单位由于统筹管理集团项目建设，加上具有较为丰富的专业知识和经验，因此，在设计、施工单位和供应商的选择和谈判过程中具备较强的专业判断和议价能力，从招标文件编制到工程结算整个过程中都具有较强的控制能力，可以有效的降低投资成本；第三，代建制下，代建单位受雇于业主，工作内容涵盖从编制项目建议书、可行性分析报告、组织设计、施工、材料设备采购招标、参与施工和监督管理、直至工程结算和竣工决算，其收入

3.2 代建制存在的问题

尽管代建制具有明显的优势，在许多大型企业集团实践过程中也取得了不错的成效，但是作为一种制度和模式，无论是从理论层面还是实践过程中，尚存在以下一些问题。

（1） 主体责任不明，缺乏必要的法律法规保障。建设项目代建制主要基于委托代理法律关系，而目前我国法律对委托代理的责任转移、风险转移还不够明确，导致代建人在履行代建职能时，难以正确把握工作范筹和职责，当代建过程中出现争议、纠纷时，就可能会出现推诿扯皮现象。另外，国家基本建设程序也未授予代建人合理的法律地位，相关各项政府审批、备案手续的办理仍需建设方出面或作为主体进行办理，由此导致代建工作的困难。

（2） 代建制的运作实施缺乏明确的配套细则和规范。目前，针对代建制的相关制度和规范仅有建设部2004年出台的《建设工程项目管理试行办法》，该《办法》对项目管理企业资质、工程项目管理业务范围、项目管理人员资格、项目管理企业和人员的禁止行为等做出了原则性规定，但对代建制具体的运作实施仍缺乏明确的配套细则和规范，导致实施过程中某些事项依据不明、无章可循。例如关于代建费的计取费率尚无明确的标准，实践中代建费多数是以原“建设单位管理费”为标准，通常不超过项目总投资的1.5%计取，此种计费标准，未充分考虑到专业化的项目管理单位在业绩、经验积累过程所付出的智力、人力成本和风险投入，无法与代建企业提供的专业服务相匹配，代建企业通常收不抵支，无法实现盈利，使代建企业产生生存之虞，极大的制约了代建企业的发展。

对大型企业集团而言，代建企业唯有依托集团持续投入才能生存，一方面，不利于代建企业长期健康持续发展，另一方面，建设单位的投资总额也被低估和扭曲。再如，实践中，代建单位与业主单位常常权责不明晰，由于工程建设中总是存在利益分配，同时作为使用方的业主通常希望提高项目功能和档次，在决策时不愿意放手，导致其从监管者不断渗透为直接的管理者，往往造成事实上的双业主或是大业主、小代理的情况，使得管理效率明显低下。

（3） 代建企业发展需打破现有利益格局，面临较大挑战。代建制是一个新生事物，对于大型企业集团而言，由于历史原因，大多数企业集团以往的建设项目管理多采用的是在各成员企业设立基建部室或成立临时管理机构的模式，因此，各成员企业均或多或少的存在一定数量的基建管理机构和人员，有的甚至还有业务相近和相关的如设计、建造、监理、咨询等专业公司。成立专门的项目管理企业，即代建企业，理论上各成员企业的基建机构应当撤并，相关人员应当整合到项目管理企业中来，但实际操作中，则面临人员整合、机构重组、人事安排等现有利益格局的彻底变革和调整，有的还受制于上市公司监管条例的约束，使得代建企业的发展面临较大挑战。

非全过程代建方式下代建单位介入时点不合理，加大投资控制难度。目前代建管理方式有两种：一是全过程代建方式。即由代建单位从项目建议书批复后开始，经可行性研究、设计、施工、竣工验收，直至缺陷责任期结束，实行全过程管理。二是建设实施代建方式。即由代建单位从初步设计概算批复后开始，经施工图设计、施工、竣工验收，直至缺陷责任期结束，实行建设实施阶段管理。对于第二种方式，由于代建单位参与代建项目时初步设计概算已批复，使代建单位对于前期设计方案的确定，与使用人的沟通及概算的编制等影响工程投资控制的重要环节参与缺失，从而加大了代建单位控制投资的难度，这是导致投资超概的一个重要原因。

4 完善代建制的建议和举措

针对代建制存在的上述一些问题，对完善代建制提出以下几项建议和举措：

（1） 法律层面。随着专业化分工的进程，社会生活各个领域的委托代理需求势必会越来越多，委托代理关系已经影响到企业经营、个人生活的各个方面。委托代理关系中的主体责任问题亟待法律层面予以明确，国家立法部门应当尽快对相关问题展开研究并完善相应的法律规定，明确代理单位的主体责任。就代建制而言，应尽快出台代建人在国家基本建设程序中作为代建人的法律文件，明确代建人在项目代建期间应有的法律地位和相应的责任，义务等，并赋予其相应的权力，将代建制项目纳入我国《招投标法》等相关法律法规中，捋顺政府主管部门报备、审批程序，以使代建人能够全面负责项目建设全过程的组织管理，更好的发挥其专业化组织的作用。

（2） 制度层面。国家相关主管部门应当在2004年《建设工程项目管理试行办法》基础上，出台进一步的实施细则和规范，对代建费率、责权问题、合同范本、工作界面等等方面结合实际情况，本着促进代建制长远健康发展的原则，提供明确的指导意见和规范。代建费率方面，建议相关部门针对代建管理模式的特点，对代建制行业进行全面深入调研，充分考虑代建单位的专业性、成本和效益，制定统一的计费标准（包括上限和下限），再根据各代建项目的工作范围、工作内容、工作难度、承担的责任和风险等因素，给予一定的浮动范围，既保证代建制的规范运作，又体现管理的灵活性。

（3） 实施层面。社会相关领域尤其是大型企业集团应当充分认识到代建制在专业化管理、职责分离、促进集团利益最大化等方面的科学性和优越性，进而改变传统的思维和模式，以彻底或渐进的方式对现有利益格局进行调整，整合集团内基建管理资源，进行专业化、规模化运营，并从政策上引导建设项目向代建制转型，从制度上主导并会同各成员单位特别是核心企业和建设管理企业，制定具有可操作性的项目代建制管理办法及委托管理协议范本，建立健全从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达、到建设资金的拨付、使用和财务管理，工程施工、监理、竣工验收等一整套行之有效的代建制管理体系，为代建制的实施提供保障。

考虑传统模式向代建制的转变需要一个过程，前期集团可从资金、预算、人员、机构设置、业绩考核等方面对代建单位给予扶持，促其逐步发展、成熟和壮大。

（4） 代建方式选择。鉴于实施非全过程代建方式不利于代建单位对投资的控制，因此，建议代建管理采用全过程代建方式，这样可以充分利用代建单位专业化组织的技术和管理经验全过程参与项目的管理，更有效的控制工程投资，同时也使代建单位的责任和义务更加明确。

5 结论

代建制是未来建设项目管理的发展趋势，大型企业集团应坚持实行代建制。代建服务可使项目管理更加科学化，有利于提高基建管理水平、改善工作效率，降低建设成本、促进集团利益最大化并有效预防腐败。同时，代建制作为新兴事物，在法律、制度、实施等方面尚存在一些亟待解决的问题，其大力发展有赖于国家法律法规的健全和完善及企业集团内部的政策支持和引导，只有这样，才能让建设项目代建制管理模式充分发挥其作用。