作者：高燕 高雅



《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“《“十四五”规划纲要》”）提出，“聚焦新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保等战略性新兴产业，加快关键核心技术创新应用，增强要素保障能力，培育壮大产业发展新动能”。《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）提出，提升可再生能源利用比例，大力推动风电、光伏发电发展，因地制宜发展水能、地热能、海洋能、氢能、生物质能、光热发电，加快大容量储能技术研发推广，提升电网汇集和外送能力。由此可见，“十四五”期间，加快壮大新能源产业将成为新的发展方向之一。

利用外资是我国对外开放基本国策和构建开放型经济新体制的重要内容。《新时代的中国能源发展》白皮书指出，“中国坚定不移维护全球能源市场稳定，扩大能源领域对外开放。”近年来，《中华人民共和国外商投资法》（以下简称“《外商投资法》”）、《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》（国家发展和改革委员会、商务部令第38号）（以下简称“《鼓励外商投资产业目录（2020）》”）、《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（ 国家发展和改革委员会 商务部令第47号）（以下简称“《外商投资负面清单（2021）》”）等法律法规、政策性文件为外商在中国投资新能源产业创造了良好的投资环境并提供了较为健全的政策支持。

上篇将对外商投资新能源项目的准入政策及相关法律法规进行总结，以供企业参考。

外商投资新能源项目的准入政策及相关法律法规

中国在国家层面和地方层面大力支持外商投资新能源项目，通过制定颁布相关政策法规，为外商投资新能源项目的准入、投资、建设、发展提供了政策方面的利好。

外商投资新能源领域的准入

（一）国家层面准入政策

《中华人民共和国可再生能源法（2009修订）》（以下简称“《可再生能源法》”）第四条规定，“国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益”。《外商投资法》规定，国家坚持对外开放的基本国策，鼓励外国投资者依法在中国境内投资；国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度；外商投资准入负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则实施管理。前述法律规定为外商投资新能源领域奠定了法律基础。

《“十四五”规划纲要》提出，健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，进一步缩减外资准入负面清单，落实准入后国民待遇，促进内外资企业公平竞争，进一步释放对外开放、支持外商投资的积极信号。

《新时代的中国能源发展》白皮书全面阐述了中国推进能源革命的主要政策和重大举措，包括大幅度放宽外商投资准入，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，能源领域外商投资准入限制持续减少，全面取消新能源等领域外资准入限制等推进对外开放的重要举措。

《国务院关于进一步做好利用外资工作的意见》（国发〔2019〕23号）（以下简称“《利用外资工作意见》”）明确，继续压减全国和自由贸易试验区外商投资准入负面清单，全面清理取消未纳入负面清单的限制措施，保障开放举措有效实施，持续提升开放水平。

《鼓励外商投资产业目录（2020）》中，将氢燃料生产、储存、运输、液化（66）、氢能制备与储运设备及检查系统制造（257）、燃料电池和混合燃料等新能源发动机（266）、新能源汽车关键零部件研发、制造（269）、新能源发电成套设备或关键设备制造：光伏发电、光热发电、地热发电、潮汐发电、波浪发电、2.5兆瓦及以上风力发电设备（301）、太阳能电池等（304）、新能源电站（包括太阳能、风能、地热能、潮汐能、潮流能、波浪能、生物质能等）建设、经营（383）、加氢站建设、经营（394）等新能源领域列为鼓励外商投资的产业。

《外商投资负面清单（2021）》中，新能源产业并不在其中，《外商投资负面清单（2021）》对新能源产业的外商投资无特别限制。

（二）地方层面准入政策

总体而言，外国投资者在中国投资新能源项目不存在准入、投资比例等方面的限制，且风电、新能源汽车、光伏、氢能、新能源电站、新能源电池等大多数新能源行业和领域作为鼓励外商投资的重点领域，外国投资者在中国投资新能源项目具备良好的政策环境。

国家发展和改革委员会、商务部发布的《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》（国家发展和改革委员会、商务部令第39号）中，新能源产业不在其中，对新能源产业的外商投资无特别限制。

云南省于2021年2月27日发布《云南省人民政府办公厅关于印发云南省提升利用外资水平政策措施的通知》（云政办发〔2021〕12号）中明确，“支持外商投资能源装备制造业，各州、市在风电、光伏电站项目招投标过程中，支持鼓励项目投资企业与具备外资能力的装备制造业企业签订共同开发协议，组成联合体参与项目投资建设。各州、市要加快推出一批充电（气）站（桩）项目吸引外资参与建设。”“在中国（云南）自由贸易试验区放宽外商设立投资性公司条件，将设立申请前一年外国投资者资产总额降为不低于2亿美元，取消境内实缴注册资本或投资企业数量要求。”

除前述准入和奖励政策外，外国投资者也应注意到，根据《外商投资法》、《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）、《国务院关于经营者集中申报标准的规定（2018修订）》、《经营者集中审查暂行规定》（国家市场监督管理总局令第30号）、《外商投资安全审查办法》（国家发展和改革委员会、商务部令第37号）、《外商投资项目核准和备案管理办法（2014修订）》等法律法规，外国投资者并购中国境内企业或者以其他方式参与经营者集中的，应当依照《反垄断法》的规定接受经营者集中审查；对影响或者可能影响国家安全的外商投资，也应接受相应的安全审查。

（三）经营者集中申报

经营者集中是外国投资者在中国投资新能源项目时可能面临的合规审查之一。自2018年中国将反垄断职能统一整合到国家市场监督管理总局（以下简称 “市场监管总局”）后，反垄断迎来强监管时代，执法力度不断加强，自2020年12月以来，市场监管总局先后四次通报违法实施经营者集中案件。因此，外商投资新能源项目时，应依据法律法规加强反垄断合规管理，对于应进行经营者集中申报的项目应依法进行申报。

根据《反垄断法》规定，经营者集中是指下列情形：（1）经营者合并；（2）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；或（3）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。

根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定（2018修订）》第三条和第四条规定，“经营者集中达到下列标准之一的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中：（1）参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币；（2）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。”“经营者集中未达到前述申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。”

根据《反垄断法》第二十二条规定，经营者集中有下列情形之一的，可以不向国务院反垄断执法机构申报：“（1）参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产的；（2）参与集中的每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产被同一个未参与集中的经营者拥有的。”

《关于经营者集中申报的指导意见（2018修订）》第四条规定，“对于新设合营企业，如果至少有两个经营者共同控制该合营企业，则构成经营者集中；如果仅有一个经营者单独控制该合营企业，其他的经营者没有控制权，则不构成经营者集中。”

结合上述法律法规，外国投资者在中国投资新能源项目时，无论采取何种投资方式，均应关注反垄断合规事项，对于应进行经营者集中申报的项目，应依法进行申报。

（四）外商投资安全审查

外商投资安全审查是外国投资者在中国投资新能源项目时可能面临的合规审查之一。对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查是国际通行做法，2011年发布的《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办发〔2011〕6号）建立了中国的外商投资安全审查制度；2014年发布并修订的《外商投资项目核准和备案管理办法（2014修订）》规定了“外商投资涉及国家安全的，应当按照国家有关规定进行安全审查”；2020年1月1日正式实施的《外商投资法》明确了“国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查”的基本原则；2020年12月，国家发改委和商务部联合发布《外商投资安全审查办法》（国家发展和改革委员会、商务部令第37号）（以下简称“《安审办法》”），《安审办法》已于2021年1月18日正式实施，对外商投资安全审查制度作出较为全面系统的规定。

根据《安审办法》，适用安全审查的外商投资是指外国投资者直接或者间接在中华人民共和国境内（以下简称“境内”）进行的投资活动，包括下列情形：（1）外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业；（2）外国投资者通过并购方式取得境内企业的股权或者资产；（3）外国投资者通过其他方式在境内投资。由此可知，无论外国投资者采取何种方式（包括但不限于设立外商独资企业、设立中外合资企业、并购、VIE架构、代持等）在中国投资新能源项目，均可能涉及国家安全审查。

根据《安审办法》，接受安全审查的外商投资范围包括：“（1）投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资；（2）投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权。”因此，如外商投资的新能源项目可能涉及“重要能源和资源”、“关键技术”或“在军事设施和军工设施周边地域投资”等情形，在投资前应重点关注是否需要接受安全审查。

根据《安审办法》，上述“实际控制权”包括下列情形：（1）外国投资者持有企业50%以上股权；（2）外国投资者持有企业股权不足50%，但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响；（3）其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。因此，对于实际控制权，外国投资者亦应注意，即使在所投资企业持股比例不足50%，甚至形式上不具备股权关系，仍有可能会被认为“实际控制权”。

另根据《安审办法》，投资者主动申报安全审查的时间节点为实施投资前，审查期间，当事人不得实施投资。如未主动申报，有关机关、企业、社会团体、社会公众等认为外商投资影响或者可能影响国家安全的，可以向工作机制办公室提出进行安全审查的建议。

因此，外国投资者在投资新能源项目时仍应注意可能面临的安全审查和相关反垄断审查等。在项目开发建设期间或之前，应与相关政府部门提前充分沟通，预留相应的审查时间，确保所投资的项目顺利开展和落地。

外商投资新能源领域的鼓励政策

除准入方面的政策外，国家和各省市对外商投资持开放、鼓励的态度，为招商引资亦颁布了多项优惠政策、奖励补贴。

1. 融资方面

《国务院关于进一步做好利用外资工作的意见》（国发〔2019〕23号）（以下简称“《利用外资工作意见》”）规定，降低资金跨境使用成本，支持外商投资企业扩大人民币跨境使用，支持外商投资企业自主选择借用外债模式，降低融资成本。鼓励外商投资企业资本金依法用于境内股权投资。

《国务院办公厅关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见》（国办发〔2020〕28号）（以下简称“《稳外资工作意见》”）规定，给予重点外资企业金融支持。外资企业同等适用现有1.5万亿元再贷款再贴现专项额度支持。加大对重点外资企业的金融支持力度，进出口银行5700亿元新增贷款规模可用于积极支持符合条件的重点外资企业。

2. 项目落地方面

《利用外资工作意见》规定，加快外资项目落地进度。合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，推进多测整合、多验合一，推进信息共享，简化报件审批材料。《稳外资工作意见》规定，对全国范围内投资额1亿美元以上的重点外资项目，梳理形成清单，在前期、在建和投产等环节，内外资一视同仁加大用海、用地、能耗、环保等方面服务保障力度。

江苏省、上海市、青海省等省市均明确要求优化外资项目规划用地审批程序，以“多规合一”为基础，推动规划用地“多审合一、多证合一”，合并建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。

3. 奖励补贴方面

前述奖励政策有助于促进本地区对外开放水平，便利外国投资者融资、降低资金使用成本、推动项目落地。

新能源项目外商投资情况

（一）风电领域

为实现力争2030年前二氧化碳排放达峰目标和努力争取2060年前实现碳中和的愿景，在“十四五”“十五五”期间，中国将进一步大力发展风电。虽然外国投资者在中国的风电投资曾经经历了“辉煌”到“水土不服”，但随着对中国外开放程度的进一步提高以及中国风电市场的成熟，拥有技术和质量优势的外资企业正在获得新的发展机遇。

2018年，美国苹果公司（Apple）投资成立中国清洁能源基金，用于投资位于湖南和湖北的三座风电场。[8]2019年3月，国家能源投资集团与法国电力集团签署了有关海上风电的合作协议，法国电力集团将入股国家能源投资集团开发建设的江苏东台四期和东台五期两个总装机规模为50万千瓦的海上风电项目。同年9月，国家电投下属公司中电国际（CPIH）与挪威国家石油公司（Equinor）在北京签署谅解备忘录，将共同开发中欧海上风电。[9]2020年12月，由法国电力集团投资的广西第一个由外资投资落地的新能源项目融水优能风力发电项目一、二期顺利并网发电，发电后可每年为融水苗族自治县纳税约2000万人民币。外国投资者对风电领域的投资有所回温，并延续了良好的发展态势。

（二）光伏领域

面对日益严重的能源危机和大气污染，太阳能光伏正在成为未来新能源的主流形式，外国投资者对光伏领域的投资热度亦逐年升温。

2015年9月，由韩国奥瑟亚（嘉兴）光伏科技有限公司投资建设的屋顶分布式光伏电站一期项目正式竣工，总装机容量为2.5MW，总投资2100万元，利用屋顶建筑面积37378平方米。项目年均发电量约282万千瓦时，可供1000户家庭使用。2019年7月，道达尔与中国光伏企业远景集团各出资50%成立合资公司道达尔远景能源服务公司（以下简称 “道达尔远景”），宣布进军中国分布式光伏行业。2021年5月，道达尔远景宣布，公司在中国为工商业客户提供的运营中的分布式太阳能发电项目装机量达到100 MW；在建和运营中的太阳能项目总装机量已达150MW。2020年1月，德国跨国企业博世投资的博世太阳能光伏项目竣工，该项目为博世在中国最大的太阳能项目。该项目共分两期，首期占地面积10万平方米，组件共17422块。整体项目完成后，每年可供应的清洁光伏能源将达1068万千瓦时，能节约巨额能源成本、减少碳排放。

（三）氢能领域

随着我国对发展新能源的支持，以氢能为代表的清洁能源受到了广泛关注。2017年10月，丰田汽车研发中心（中国）有限公司在中国的首座加氢站在常熟落成。2018年11月，日本JXTG能源集团将与中石化签署协议，双方将在第三方市场合作开发建设氢燃料加气站。2020年11月，东方电气集团东方锅炉股份有限公司与法马通德国公司签署氢能项目合作协议，将携手致力于氢能项目合作，计划投资15亿元建设西部氢能高端先进装备制造产业园，园内配套建设制氢加氢一体站。2020年11月，壳牌和张家口市交通建设投资控股集团有限公司联合宣布在河北省张家口市成立合资公司，未来将通过新公司在张家口市投资建设2万千瓦装机的可再生能源电解水制氢和加氢项目。2020年12月，壳牌与浙江省嘉兴市签署战略合作协议，双方将在氢能等新能源领域开展合作。

在《鼓励外商投资产业目录（2020）》中已明确包含氢燃料生产、储存、运输、液化、氢能制备与储运设备及检查系统制造以及加氢站的建设、运营等产业，进一步提升了外国投资者在中国开拓发展氢能领域的积极性。

—— 未完待续，敬请期待！——

[注]

[1]《广东省人民政府办公厅关于印发广东省进一步做好稳外资工作若干措施的通知》（粤府办〔2020〕15号）

[2]《云南省人民政府办公厅关于印发云南省提升利用外资水平政策措施的通知》

[3]《江苏省人民政府关于促进利用外资稳中提质做好招商安商稳商工作的若干意见》（苏政发〔2020〕43号）

[4]《宁夏回族自治区发展改革委关于进一步深化改革做好外资工作的通知》（宁发改开放外资〔2021〕255号）

[5]《广东省人民政府办公厅关于印发广东省进一步做好稳外资工作若干措施的通知》（粤府办〔2020〕15号）

[6] 上海市人民政府关于印发《本市贯彻〈国务院关于进一步做好利用外资工作的意见〉若干措施》的通知（沪府规〔2020〕5号）

[7]《江苏省人民政府关于促进利用外资稳中提质做好招商安商稳商工作的若干意见》（苏政发〔2020〕43号）

[8]《Apple 成立的中国清洁能源基金投资三座风电场》，https://www.apple.com.cn/newsroom/2019/09/apple-launched-china-clean-energy-fund-invests-in-three-wind-farms/

[9]《中国海上风电外商投资指南！》，https://wind.in-en.com/html/wind-2355062.shtml

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