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原创 ■ 熊敏瑞 等

导 读

生态环境损害赔偿诉讼制度与环境公益诉讼制度在诉讼主体、诉讼请求和适用范围等方面高度相似，实质上是一种竞合。实践中，两诉讼制度纠缠不清、衔接不畅导致不能很好地发挥各自效能。学界对于生态环境损害赔偿诉讼制度与环境公益诉讼制度的衔接存在“合并说”与“序位说”两种传统解法，两种学说各有千秋，但都未能很好地解决两制度的竞合问题。作为传统解法之外的“范围说”，能从源头上使两制度不再产生竞合，但作为新解法还需进一步完善内容。文章通过分析“范围说”的理论基础与两制度的适用范围，提出构建“分散+系统”的双重立法模式，并沿用“定义+列举”的形式来重新确定具体适用范围的建议。

本文引用信息

熊敏瑞，王玮. 论生态环境损害赔偿诉讼制度与环境公益诉讼制度的竞合[J].中国国土资源经济,2023,36(4):30-36.

章节目录

CONTENTS

1 问题的提出

2 生态环境损害赔偿诉讼制度与环境公益诉讼制度竞合的表现品的制度发展历程

3 目前学界解决生态环境损害赔偿诉讼制度与环境公益诉讼制度竞合的探讨

4 改进竞合新学说的建议现的模式研究

5 结语

1 问题的提出

我国经济快速发展的同时，环境问题也愈发严重。生态环境本身的特性决定了环境治理的高难度。传统侵权理论在生态环境领域表现出极大的不适应性，为了填补生态公益救济的空白，我国先后建立了环境公益诉讼制度与生态损害赔偿诉讼制度。面对生态环境损害，符合规定的环保组织与检察机关能提起环境民事公益诉讼，行政机关能提起生态环境损害赔偿诉讼，检察机关对于不履职或者怠于履职的行政机关还能提起检察行政诉讼督促履职。除诉讼方式外，还可以采取磋商和提出检察建议等方式。显然，生态环境损害救济需在“多主体参与，多途径选择”的制度框架下运行。由于两种诉讼制度的界限存在重合，从而导致二者在实践中产生冲突，主要表现为衔接上的混乱。鉴于此，环境法学者提出了“序位说”与“合并说”两种传统解法。但实践中解决标准不同一，如“山东汇博案”与“重庆藏金阁案”，都是公益诉讼先行提起，损害赔偿诉讼在后，但最终一案先行审理了生态环境损害赔偿诉讼，另一案将两诉合并审理。相似的案情有着截然不同的审理方式，“同案不同判”的情形会影响司法的公信力。两种做法都对解决两诉讼制度的竞合提供了经验，但两诉讼制度没有从本质上区分开，在司法解释确定了生态损害赔偿诉讼绝对优先后，仍然存在“先诉的审理导致后诉权利人诉权丧失”“诉前程序的存在难以保证环保组织的参与”等问题，目前需跳出传统解法，发展新解法。

2 生态环境损害赔偿诉讼制度与环境公益诉讼制度竞合的表现

“一个法律构成要件产生一个请求权”是由法国学者黑尔维希提出并沿用至今的理论。根据该理论，请求权与法律构成要件相对应，当构成要件得到满足时，请求权就会产生。而请求权竞合的概念，指行为人同一个事实满足数个不同请求权规范的构成要件，尽管产生请求权的规范相异，但在给付内容和给付目的上却为同一。学界对此并无太多争议。从这个定义出发，请求权产生竞合需要满足“基于同一个事实”“给付内容同一”“给付目的同一”三个条件。为了判断生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间是否存在竞合的冲突，需要从诉讼主体、诉讼请求、适用范围等方面将两诉讼制度进行横向对比。

2.1 诉讼主体上的竞合

诉讼主体的范围包括原被告双方。生态环境损害赔偿诉讼的原告是国务院授权的省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）。环境公益诉讼的原告则是社会组织与检察机关，两者起诉顺位为社会组织优先，检察机关可以支持起诉。由此可见，两诉讼制度中的原告存在较大差异。被告方面，除检察机关提起的检察行政公益诉讼外，其他权利主体提起的环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的被告在本质上是一样的。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下文简称《改革方案》）规定，生态环境损害赔偿诉讼的被告是对生态环境造成损害的自然人、法人和其他组织。而环境公益诉讼的被告为实施了“污染环境、破坏生态”的行为人，虽然表述上与生态环境损害赔偿诉讼稍有不同，但此处的行为人并无身份上的限定，“行为人”可以是“自然人”“法人”也可以是“其他组织”。从诉讼主体上分析，两诉讼制度的被告存在重合，而且是较大的重合。为了避免对行为人同一损害事实的重复索赔，需要厘清两制度的衔接办法。

2.2 适用范围上的竞合

生态环境损害赔偿诉讼的适用范围为《改革方案》第三部分对生态环境损害所做的定义，不仅仅是“环境”，而是“环境”与“生态”的组合概念，单一的环境、生物要素的不利改变或两者同时具有不利改变的情况都属于生态系统功能的退化。根据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文简称《解释》）第一条可知，环境公益诉讼的适用范围不仅包括实际已经存在的损害后果，还包括可能存在损害后果的风险行为。同时《解释》还将《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条的“污染环境”这一表述扩展为“污染环境、破坏生态”，变成“环境”与“生态”的组合概念。两者在规范表述上不同，但分析实践中的案例，发现大多表现为“污染环境、破坏生态或者破坏生态环境”，在适用范围上难以分出明确的界限。

2.3 诉讼请求上的竞合

同样除检察机关提起的检察行政公益诉讼外，其他适格主体提起的环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在诉讼请求上存在竞合。从法律规范上分析，两诉讼都可以请求损害行为人承担“停止侵害”“排除妨碍”“修复生态环境”等责任，但稍有不同的是，生态环境损害赔偿诉讼将“修复生态环境”放在首位，其他请求则与环境公益诉讼同一。这也体现出生态环境损害赔偿诉讼在制度的功能定位上与环境公益诉讼不同，其重点为“修复”。虽然在法律规范的排列顺序上稍有不同，但从司法案例上看，两诉讼的请求也多表现为要求被告承担修复环境、司法检测的费用等，大同小异。

以上从诉讼主体、适用范围、诉讼请求上对两制度展开了对比分析，能看出两制度确实存在竞合的情形。根据现有的法律规范，同一损害行为面临着可能被三个不同主体起诉的局面，除了存在重复索赔的问题，还存在着前诉的诉讼请求实现时后诉就会丧失法律上的意义等问题。作为我国环境保护领域的重要制度，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼对环境治理做出了巨大贡献。因此，衔接好两制度，最大程度发挥其效能，具有重大意义。

3 目前学界解决生态环境损害赔偿诉讼制度与环境公益诉讼制度竞合的探讨

生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼竞合的情形由来已久，如何调整或者说如何衔接两制度，实务界和学界都给出了各自的答案。在北大法宝网页上搜索与生态环境损害赔偿有关的典型案例，对于不同主体提起不同诉讼，各地法院的做法并不统一。有的法院将两诉讼合并审理，有的法院将其中一诉中止，另一诉优先审理。而在学界关于这个问题的探讨中，学者们的观点表述虽然有所出入，但归纳总结后，与实践中的做法相似，不外乎“序位说”与“合并说”两种解法。要找寻两制度衔接的最优解，就需要从现有的解法入手分析。

3.1 传统学说——序位说

关于两者关系的探讨，学界常以“冲突”与“衔接”作为主体。衔接一般指两制度相互连接，即两制度分出先后的顺序来调整序位。虽然仅是调整序位，但是学界对此却有不同的看法，大体可分为以下两种：第一种是宏观上的序位安排，分出两制度的先后。如三段递进式的序位安排，有学者考虑到行政机关在人力资源等方面的优势，主张按照“政府—检察院—检察院、公众或社会公益组织”的顺序提起诉讼；还有学者主张两层级的顺位安排，按照“政府—公民、法人及其他组织”的顺序提起诉讼；与两层级相反的看法则主张政府应当起辅助作用，发挥公民、团体的主观能动性，按照“公民、团体—环境行政机关—检察院”的顺序提起诉讼。第二种是无明确的先后顺序，两者谁先立案，则适用哪种诉讼。

除学者们的不同探讨之外，序位说还有司法解释支持，根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（下文简称《若干规定》）第十六条与第十七条的表述，无论是行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼在先，还是社会组织或检察机关提起环境民事公益诉讼在先，都优先审理生态环境损害赔偿诉讼，中止民事公益诉讼，即行政机关的索赔权处于优先保障地位。《若干规定》明确指出先后顺序，为法院缓解了重复诉讼的难题，但实践中符合法律规定能提起民事公益诉讼的社会组织本就不多，强制中止审理的规定无疑会打击社会组织提起诉讼的积极性，不利于公益诉讼的开展。

3.2 传统学说——合并说

除了选择单一之诉的学说外，有学者主张不设置顺序，直接将两诉合并审理。还有学者主张一方起诉后，另一方可以作为共同原告参与诉讼。虽然学界有这种主张，但是实践中合并审理的案例较少。代表性案例有二：“重庆藏金阁案”与“南京德司达案”。“重庆藏金阁案”中，两江志愿服务发展中心先行提起民事公益诉讼，之后重庆市政府又针对同一侵权行为提起了生态损害赔偿诉讼，法院分别立案后，在取得双方同意的情况下，最终将案件合并审理。“重庆藏金阁案”被最高人民法院定为典型案例，其意义在于法院通过合并审理充分发挥了对环境资源保护的审判职能，为服务和保障长江流域生态文明建设提供了较好范本。“南京德司达案”与“重庆藏金阁案”稍有不同，在“南京德司达案”中，社会组织先提起民事诉讼，之后江苏省人民政府申请参加诉讼，最终经法院同意后列为共同原告。法院将政府列为共同原告并非无法可依，而是根据《解释》第十条，这种做法有利于及时、有效地救济生态环境，在节约司法资源的同时还能为两诉讼制度的衔接提供经验。

3.3 新学说——范围说

如前文所述，两诉讼制度存在着请求权的竞合。追根溯源，产生竞合的原因是两诉在适用范围上没有明确的边界，不同主体针对同一生态环境损害行为都能提起诉讼。不论是“序位说”还是“合并说”，本质上都是站在诉讼法的视角看待问题，是两诉竞合已经产生之后的解决方法，似“头痛医头，脚痛医脚”。设置顺位的做法其实是给了两制度一个“主次排序”。两诉制度是环境法领域的重要诉讼制度，它们在我国生态环境污染最为严重的时期应运而生，是对环境问题的现实回应。应当充分考察两制度各自特性，给予两者相同的法律地位，让两者分别扮演不同的角色，从源头上解决竞合情况的出现。基于此，学界出现了第三种学说——“范围说”。

“范围说”是两诉讼制度竞合的新解法。学者李树训提出，两诉讼制度竞合的根本原因是适用范围上没有明确界限，存在重合。诚然，两制度都是先经过试点后在全国范围内进行推广的，两者适用范围也经过了调整。环境公益诉讼制度最初的设立目的是为了填补环境侵权领域环境公益救济的空白，后适用范围突破原有界限，从“污染环境”扩展为“污染环境、破坏生态”；在时间上，从事后救济扩展为事前预防和事后救济的双重保险。生态损害赔偿诉讼制度的适用范围虽然在《若干规定》中做了列举，或是限定“突发性环境事件”或是限定地点——“重点生态功能区、禁止开发区”，从表述上看似乎生态环境损害赔偿诉讼制度的适用范围更窄，启动门槛更高，但是《若干规定》第三条兜底性条款的存在使得其诉讼范围远非字面表述那般。因各个地区情况不一，兜底性条款的存在无疑为各地扩展适用范围提供了合理依据。例如海南省三亚市《生态环境损害赔偿制度改革实施意见》就将适用范围从限定的地点扩展至“生产生活人口较密集的工业园区、工业聚集区”及“其他区域”。除此之外，上海市、湖南省永州市和娄底市等多地将环境犯罪或者涉嫌环境犯罪作为生态环境损害赔偿诉讼制度案件的线索

“范围说”相较于传统学说所立足的视角更为长远，明确两制度的适用范围，在学术上有利于两制度各自的繁荣发展，在实践中也更能解决同案情不同解决路径的问题，建立两诉讼制度“并行适用”的发展模式。但“范围说”作为新学说，研究的学者较少，成果还不够丰富。该学说主张根据一定的标准来划分两制度的诉讼范围，但根据何种标准并未准确说明，只是概括为两种：一为行政机关除突发性环境事件外，还应参与到应急活动中去。二为国家政策重点保护的情形，不再局限于生态功能区内发生的损害事件。司法实践中，仅仅依靠这两种概括标准还远远不够，还需在此基础上提出更为细致的标准。

4 改进竞合新学说的建议

正如前文所述，两制度填补了救济环境公益领域的空白，是维护生态环境的重要诉讼制度。如何进行调整，需要先从现有的适用范围入手，不同于环境公益诉讼制度的弹性规定，生态环境损害赔偿诉讼制度明确列举了“突发环境事件”与“特定区域内环境事件”两种情形。同样是为了救济生态环境，为何这两种情形被嵌入适用范围中，而其他情形却没有。要划分两制度的适用范围，需要先对这两种情形进行探讨。从字面上来看，这两种情形似乎比普通的生态环境损害案件更为棘手，但这并不意味着棘手的案件无法通过环境公益诉讼制度得到解决。当表面特征看不出原由时，就需要采用其他视角。“序位说”作为传统学说，虽然未能从源头上解决两制度的竞合问题，但是该学说根据制度主体的不同来安排序位的做法值得借鉴。因此，要尝试从制度主体出发，通过横向对比分析两制度主体的不同来划分适用范围，进而指导立法改良。

4.1 适用范围的划分标准

社会组织作为环境民事公益诉讼的主要权利主体，存在着资格限制的困境与选择性失语的现状。虽然社会组织在环境保护中发挥着中流砥柱的作用，但其本身的资格认定存在着法律上的限制，有些组织不具备法律上的资格，有些组织申请不到经费。除此之外，社会组织在面对由政府支持的建设项目时往往会选择性失语。突发性的环境事件和严重损害后果的环境案件，会招致巨大的社会舆论，在这种情形下，从宏观视角上来看，司法救济只是环境保护中的一小部分，突发性环境案件和损害后果严重的环境案件也会面临着社会舆论的压力，特别是在网络短视频与社交平台高速发展的现代社会。此外，案件的处理不仅仅只包括司法救济这一部分，如何圆满地救济生态环境、如何安抚受害人、如何平息社会舆论，是复杂且系统的工作。而特定区域内的生态环境污染，相比于司法救济，最迫切的问题是当下的修复，如长白山森林生态功能区因矿区长期露天开采，导致山体大面积裸露，修复问题刻不容缓。这种情况下的行政机关作为赔偿权利人相对于社会组织来说会更有威慑力。权利主体的不同决定了同一个损害情境下治理效果的不同。因此，在确定两制度适用范围时应当参照如下标准。

4.1.1 参照案情的紧急程度

此处的紧急不仅仅是指突然发生的案件，还应当包括修复的紧急性。突发性环境事故之所以被特别列在生态环境损害赔偿诉讼制度适用范围中，就是因为案件的发生往往猝不及防，其损害结果除了环境的损害外还会给公众带来恐慌。因此，需要行政机关高效快速的权威处理，换言之，需要行政机关应急。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三十一条和第四十八条的规定，行政机关在应对突发性环境案件中有经费和组织保障。随着经济的发展，生态环境本身的“经济价值”使得部分人铤而走险，突发性生态环境案件数量也迅速增长，与之相对应迅速增长的是生态环境修复费用，若该费用全部由行政机关承担，实际上是公共财政的损失。更进一步说，是公共利益的一种损失。如“常州毒地案”，自然之友与中国生物多样性保护与绿色发展基金会（下文简称“绿发会”）诉长隆等公司一案，行政机关先行对受污染的土地进行修复，因此一审与二审法院对于原告提起的要求赔偿修复受损土地的费用未予支持。不仅如此，二审法院甚至对原告要求被告承担行政机关已支付的土地修复费用的诉讼请求也未予支持，认为不属于案件的审理范围。此时，由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，请求被告承担土地修复的费用更为妥当，尽管此时的诉讼性质更似债权之诉，但《若干规定》中对于权利人与赔偿人及二者平等磋商的字面描述，本身就弱化了行政机关的行政性，更何况私法上的请求也并非不能与公法上的诉求一并提起，且行政机关通常会第一时间接触案件，对于案件实际情况的把握也更为全面，更有利于一次性解决问题，有助于生态环境的保护，也有助于实现司法资源的合理配置。

4.1.2 参照案情的损害后果

严重的生态环境损害案件中，行政机关往往在经费与效率上更占据优势地位。由于生态环境损害的特殊性，案件中往往需要大量的鉴定作为证据。特别是损害后果严重的案件，鉴定的费用更高，如土地污染检测，通常需要检测10项以上的指标，另外土地受污染的面积越大，需要采样的面积越大，鉴定的样本也会更多。水污染案件也是如此。除高额的鉴定费用外，原告还需要面对败诉所要承担的费用。如前文中所提到的自然之友与绿发会在“常州毒地案”中一度面临着承担189万元败诉费。除此案之外，自然之友与曲靖市环保局起诉云南陆良化工等企业案件中，鉴定机构开出的关于生态损害鉴定报价高达700万元，案件最终因为原告无法承担该项费用而放弃。自然之友的志愿者曾在接受采访时表示，截至2018年，自然之友所提起的6起土地污染案件中，除了没到鉴定阶段的3起案件外，其他的全部因为鉴定费用问题而停滞不前。不仅仅是自然之友，中华环保联合会也是如此，平均每10起环境公益诉讼案件中至少有1起因为鉴定费用原因卡滞。这是因为环保组织的经费并不稳定，大部分以申请经费为

4.1.3 参照案件背后的政策

行政机关相对于社会组织更具有威慑力，社会组织在面对行政机关时往往处于弱势。现有的规范将生态环境损害赔偿诉讼的适用范围限定在重点生态功能区与禁止开发区，这是国家层面的环保政策，按照不同区域所承担的生态功能进行差异化开发保护。如发生在长白山森林生态功能区的案件，矿山企业的开采行为导致山体大片裸露，废石随意丢弃。督察人员调查发现除了矿业公司的损害行为外，林业管理人员对于矿业公司的行为也是“睁一眼，闭一眼”。若是社会组织在督查人员调查之前提起民事公益诉讼，难以取得实际效果。除了怠于向排污企业追责外，有些地方政府甚至袒护企业的排污行为，因为除生态环境政策外，地方政府的行为还会受其他政策驱动。由于地方经济发展与企业发展挂钩，因此在经济利益驱使下地方政府与企业往往会形成利益上的盟友。在这种情形下，社会组织根本不会行使权利，就如厦门PX事件一样，面对政府支持的项目，社会组织不约而同地选择“不支持、不起诉”。2021年环境司法报告显示，社会组织提起的公益诉讼相较于2020年增幅仅为23.42%，而生态环境损害赔偿诉讼的增幅为131.5%。这也是社会组织相较于行政机关的又一弱势所在，社会组织提起公益诉讼时往往会考虑多方面因素，通常会选择社会影响较大、容易引起社会关注的案件提起诉讼。因此，当案件与政策挂钩，社会组织的威慑力相较于行政机关稍显薄弱，由行政机关提起诉讼显然更有优势。

4.2 适用范围的立法改进

在确定了适用范围的划分标准后，还需用划分标准指导立法改进。从目前环境公益诉讼的改革进度来看，不适宜精细化确定适用范围。因此，以生态环境损害赔偿诉讼制度为切入点，根据现行的环境法体系，规范适用范围的可行路径有两种，分别是“分散式立法”与“系统式立法”。分散式立法是指通过单行法进行补充规定，在目前的法律规范中已有先例，如《中华人民共和国森林法》第六十八条规定，县级以上的政府部门可以提起生态环境损害赔偿诉讼。分散式立法的优势在于比较灵活，能够在较短的时间内解决问题。分散式立法的弊端在于：生态环境是由多个要素组成的，同一损害行为可能会造成多个要素受损，若采用分散式立法会导致负责不同要素的部门之间产生权限竞合，出现不同部门向同一个赔偿义务人重复索赔甚至是重复起诉的情形。因此，单独采用分散式立法并不符合生态环境要素的特征。而系统式立法则是较符合生态环境要素特征的立法方式。生态环境损害赔偿诉讼制度不同于环境公益诉讼制度有明确的法律规范支撑，其建立之初采取的是政策形式，现有的支撑材料《规定》《若干解释》等大多也只是停留在规范文件和司法解释的层面。系统式立法是完善生态环境损害赔偿诉讼制度较适当的立法路径，但系统式立法存在时间和资源消耗高等问题。因此，结合两者优势的“分散+系统”双重模式是更完备的立法路径。“系统”是指通过单独立法的方式将生态环境损害赔偿诉讼制度确定下来，“分散”则是通过单行法协调不同部门之间可能出现的权限冲突。在立法路径确定后，下一步需要确定规范适用范围的形式。目前，《改革方案》对生态环境损害赔偿诉讼制度的诉讼范围采取的是“定义+列举”的形式。除前文列举的两种适用范围外还存在第三条兜底条款。按照兜底条款的规定，只要是在生态环境损害定义下产生严重影响的情形，都可以被纳入适用范围。如此一来，生态环境损害赔偿诉讼制度的适用范围便可以肆意扩展，但司法救济并非解决问题的唯一方式，应当保持谦抑。为了使诉讼范围更加明确，避免出现竞合的情况，兜底条款应当删除，但还是沿用“定义+列举”的形式。

基于上述立法路径及规范形式的确定，生态环境损害的定义保持不变，而生态环境损害赔偿诉讼制度的适用范围列举为：①因污染环境或破坏生态的行为产生《国家突发环境事件应急预案》中所规定的突发环境事件的；②因污染环境或破坏生态的行为产生的后果，行政机关已采取合理处置措施的；③因污染环境或破坏生态的行为造成严重生态环境污染的；④污染环境或破坏生态的行为与地方政策有关的。

5 结语

生态环境损害赔偿诉讼制度与环境公益诉讼制度正如鸟之两翼、车之两轮，两者存在重合但也存在差异，“序位说”与“合并说”虽然都能在一些案件上起到解决问题的作用，但同样也存在适用难题，并不能算是适合的解决办法，但两种传统解法为解决两制度的竞合提供了宝贵的经验。不论采用哪种学说都避免不了两制度的竞合，要更好地解决这一问题，就要划清两制度的界限，使两者适用范围不重合。相较而言，“范围说”更能从源头上解决两制度的竞合问题，不再存在包含与被包含的关系。作为生态环境救济领域的重要制度，两诉讼制度应当齐头并进，各自发挥最大的价值，而非笼罩在对方的竞合影响下。

作者信息

熊敏瑞（1976—），男，湖北省宜昌市人，三峡大学法学与公共管理学院教授，法学博士，主要研究方向为环保法、民商法。