文丨海舟

提要

废止收容教育制度，最大的意义就是保护了人权、完善了法治，同时也提高了宪法权威，是贯彻依法治国方略的必然要求，是强化以法治思维和法治方式管理社会的重要体现，废止收容教育制度，是我国法治建设的又一个重大进步。

执行28年的收容教育制度终于在2019年年底废止

执行28年的收容教育制度终于在2019年年底废止，它与2003年废止的收容遣送制度、2013年废止的劳动教养制度一样，并称三部“法外之刑”，其历史使命已经完成，它的废止是以法治思维和法治方式加强社会管理的重要体现，彰显了社会的进步和法治的力量。

2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，自2019年12月29日起施行。该决定废止了《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款、第四款，以及据此实行的收容教育制度。同时决定还明确规定，在收容教育制度废止前，依法作出的收容教育决定有效；收容教育制度废止后，对正在被依法执行收容教育的人员，解除收容教育，剩余期限不再执行。

“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定

收容遣送制度、劳动教养制度和收容教育制度，是我国分别针对城市流浪乞讨人员、轻微违法犯罪人员和卖淫嫖娼人员进行强制性教育改造的制度，是在刑法和行政处罚之间限制人身自由的制度，三者都属于未经制定法律而对人身自由实行强制限制，并且在实施过程中，都不同程度地出现了随意性大、执行机关滥用权力、公民权利受损甚至人身遭受严重伤害等问题。

收容遣送制度早在2003年就废止了，当年发生的孙志刚事件，推动国务院废除收容遣送条例。1982年国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，其主要目的是救济、教育和安置城市中的流浪者，“收容遣送”最初是用来对涌入城市的无业人员和灾民进行救济的带有社会福利性质的措施，是一种社会救助和维护城市形象的行为。

1992年初，国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》出台，收容对象被扩大到“三无人员”即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。要求居住3天以上的非本地户口公民办理暂住证，否则视为非法居留，须被收容遣送。可是在执行过程中，本来是带有社会福利性质的救助措施，逐渐演变为限制外来人口流动，威胁人权带有惩罚性的强制措施。随着收容遣送适用对象的扩大，乱收费、勒索、非法拘禁、强制劳动等情况逐渐增多。

2003年孙志刚事件发生，引发了对收容遣送制度的反思，要求废止收容遣送制度的呼声渐高。2003年6月，国务院发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，标志着《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，随后一些城市的收容遣送相关条例和制度也陆续废止。

同样，劳动教养也不是刑事处罚，劳动教养就是劳动、教育和培养，简称劳教，也是未经制定法律而对人身自由实行强制限制的措施，是为维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。公安机关无须经法庭审讯定罪，即可对疑犯投入劳教场所实行最高期限为四年的限制人身自由、强迫劳动、思想教育等措施。

劳动教养制度在中国特定的历史下有积极作用，但今天已不能适用。有学者认为劳动教养存在“没有法律的授权和规范”“劳动教养对象不明确”“处罚过于严厉”“程序不正当”“规范不统一和司法解释多元化”等弊端，而这些成为有关部门滥用权力、非法剥夺公民人身自由的根源。

许多学者、人大代表与政协委员，呼吁废除劳动教养制度。2000年7月1日，《立法法》实施，明确了“法律保留”原则，即“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定。法学界认为，《劳动教养试行办法》是国务院转发的公安部文件，只能看作是部门规章。

2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。” 自1955年劳动教养制度雏形在我国出现至今，经历了58年的漫长历程， 终于在2013年结束了它漫长的历史。

2013年12月28日全国人大常委会通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，意味着劳教制度被依法废止。《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》规定，劳教废止前依法作出的劳教决定有效；教废止后，对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。

与收容遣送制度和劳动教养制度一样，收容教育制度也不是正式的法律，而是行政强制措施

收容教育制度建立，在一定时期，对抑制卖淫嫖娼，净化社会环境，维护社会稳定发挥了一定作用。但由于缺乏配套的制度设计，机关自由裁量权过大，该制度已经不能适应实际需要。

1991年全国人大常委会通过《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，其中明确提出“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年”，此后，国务院据此制定了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。虽然在一定程度上，收容教育制度对社会稳定起到一定的作用，但是随着社会的发展，它的弊端也逐渐显现出来。

我国《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”。收容教育虽出于诸多善良目的，但终究脱离不了名为教育、实为强制之嫌，甚至被认为是“变种劳教”，这种未经法律就限制人身自由的强制措施和处罚显然与《宪法》不符。

2000年7月1日，《立法法》实施，明确“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定，而收容教育是限制公民人身自由的行政强制措施，限制人身自由的时间最高可达两年，按照《立法法》的规定，进一步明确了收容教育制度的“不合时宜”，此外，还与《行政处罚法》和《治安管理处罚法》相违，收容教育适用条件缺乏限定，实施程序缺乏保障，事后救济相对匮乏。近年来，不断有全国人大代表、政协委员建议应当废除。

2018年12月24日，全国人大常委会法工委关于2018年备案审查工作情况的报告提请全国人大常委会审议。报告透露，全国政协十三届一次会议期间，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。

通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。法工委建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。

一年过去了，2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，收容教育制度正式废止。需要明确的是，废止收容教育制度后，收容教育制度不再实施，但卖淫、嫖娼行为仍然是《治安管理处罚法》明确规定的违法行为。对于卖淫嫖娼者的处罚，应该严格适用《治安管理处罚法》的有关规定，根据《治安管理处罚法》第10条和第66条规定，主要进行罚款、行政拘留，或者二者并处。我国《治安管理处罚法》第六十六条规定“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。此外，《刑法》还规定了组织卖淫、强迫卖淫等罪名，并规定了明确的法定刑，也能够遏制卖淫嫖娼行为。

废止收容教育制度，最大的意义就是保护了人权、完善了法治，同时也提高了宪法权威，是贯彻依法治国方略的必然要求，是强化以法治思维和法治方式管理社会的重要体现，废止收容教育制度，是我国法治建设的又一个重大进步。（作者系文化学者）