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第一号备案审查指导性工作案例，对地方物业管理条例的相关规定提出了审查研究意见。（人民视觉/图）

业主没按时交物业费，地方物业管理条例可以限制其参选业委会资格，或者限制其参加业主大会、行使投票权吗？

2023年1月13日，中国人大网在法制工作委员会栏目下新设备案审查子栏目，首次公布了对这一问题的审查研究工作案例。答案是“不可以”。

3500余字的篇幅，介绍了这一案例的基本情况。审查研究过程中，全国人大常委会法工委听取制定机关意见，并征求了司法部、住建部、民政部、最高人民法院等相关部门的意见。

根据民法典和国务院物业管理条例有关规定，法工委提出了审查研究意见：部分地方物业管理条例中将业主不按时交纳物业服务费等不履行业主义务行为与业主共同管理权挂钩，超越了立法权限，混淆了物权关系与合同关系，应当纠正。

全国人大常委会法工委主任沈春耀此前“预告”了这次公开。

2022年12月28日，在向全国人大常委会报告时，沈春耀提到，为推动解决地方立法共性问题，统一审查标准和尺度，法工委正探索建立备案审查案例指导制度。上述案例，正是备案审查案例指导制度下发布的第一件工作案例，也是目前唯一一件。

“这已经是大大地前进一步了。”在这次案例发布前，武汉大学法学院教授秦前红曾在学术文章、公开讲座中多次呼吁，备案审查不能只公布结论，应当对存疑问题进行释疑说理。

南方周末记者通过对这份案例中公开信息的梳理，以及对最早的审查建议提出者、该审查建议承办人的采访，还原一份审查建议是如何推动法律法规的修改。

一位科长的审查建议

全国人大常委会法工委收到的第一封关于“不交物业费不能参选业委会”的审查建议，来自河南省许昌市政府办公室行政复议应诉科科长张国军。

自2018年开始，张国军就注意到，反映这类问题的群众多了起来。遇到这类问题的业主，并非是想赖掉物业费，而是在这之前，他们已经同物业有了矛盾。业主对小区管理提出意见，当向业委会、物业反映都得不到解决，就会希望重新筹建业委会。

而地方物业管理条例中规定，想被选为业委会成员，需要“按时、足额交纳物业服务费费用”。

张国军向南方周末介绍，有些时候，反映情况的业主因对物业服务不满，所以没按时交纳费用，也有已经交了物业费的，但在开具交费凭证时遇到困难。甚至还有些新小区，购房时有免交3年物业费的政策，要想竞选业委会，物业规定就得放弃这项优惠。

为了这个问题，张国军同当地住建部门及街道办事处的工作人员有过交流，他们给出的回复是，相关法规就是这么规定的，目前不好改变。这让业主的维权进入了“死胡同”。

2020年年初，张国军寄出了针对这一问题的审查建议。张国军坦言，自己原本“没抱太大希望”，只觉得是反馈群众的意见，要是全国各地的反映多了，未来或许会有变化。

出乎张国军意料的是，几个月后，他接到了全国人大常委会法工委法规备案审查室的询问电话。2021年4月，法工委就做出了审查意见。

2021年8月，制定机关对这份条例进行修改，删去了参选业委会时需交纳物业费的条款。

随着这一案例被媒体报道，一年不到的时间里，全国人大常委会法工委收到了上百封由公民提出的类似审查建议。

在合并处理公民提出的指向相同问题的审查建议后，根据公开案例中提供的数据，关于“不按时交纳物业费不得参选业委会”相关规定提出的审查建议有37件，涉及13件地方物业管理条例。还有人提出关于“业主拒付物业费等，业主大会可以对其参加业主大会、行使投票权等共同管理权进行限制”的审查建议8件，涉及3件地方物业管理条例。另外，司法部移送法工委审查研究的地方性法规中，有两件也涉及上述情况。

全国人大常委会法工委法规备案审查室审查建议承办人告诉南方周末记者，对于上述47件审查建议所指向的地方立法中的共性问题，他们进行集中合并审查。

征求四部门意见

从公民提出审查建议，到最终得到反馈，中间经历了什么？

全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰介绍，审查研究过程包括与制定机关沟通、与审查建议人沟通、向制定机关发函要求说明情况、征求相关方面意见、开展走访调研、听取专家学者意见等，“从启动审查研究到向制定机关提出我们的审查研究意见，要求制定机关修改、废止，每个完整的处理流程一般用时3个月左右”。

不过，实践中大多数审查建议的处理并不需要走完全部流程。梁鹰介绍，有80%以上的案例，是在审查前的沟通阶段，制定机关就认可了备案审查的初步研究意见。

在办理上述案例的过程中，就有制定机关就在前期沟通环节时直接表态，认为业主不按时交纳物业服务费，物业可以追究其违约责任，但不宜限制其投票权等共同管理权，相关规定应当修改。

当然，也有制定机关认为规定不存在问题。他们认为，对业主不按时交纳物业服务费、专项维修资金等，作出限制其参选业委会成员的规定等措施，体现了法律上的权利义务对等原则。

审查建议的承办人告诉南方周末记者，在起初的沟通阶段，有地方制定机关认为法规确实存在问题，拟修改或者废止，也有地方制定机关对这一问题有不同的看法。在她看来。在备案审查办理过程中，制定机关对问题有不同看法，是再正常不过的事。

发函给制定机关要求说明情况的同时，征求相关机关意见的工作也在同步进行。

从公开的案例内容中可以看到，整个审查过程，全国人大常委会法工委至少征求了4个部门的意见：向最高法征求了相关民事争议和司法审判实践情况，向司法部了解相关规定是否与国务院《物业管理条例》相一致，还召开了座谈会，听取司法部、住建部、民政部等部门意见。

承办人介绍，除相关政府部门参与外，全国人大常委会法工委内相关法室如民法室、国家法室也参与了这一问题的研究。

经过研究沟通，各部门对这一问题的看法趋于一致。

有的部门认为，国务院物业管理条例没有对参选业委会资格作出限制，但地方物业管理条例对业主投票权等共同管理权的行使作出限制规定，不符合法治要求。

也有部门提出，管理规约、业主大会议事规则可以对业主的共同管理权作细化规定，但不宜对业主基本民事权利如投票权进行限制。

另外，司法审判机关表示，司法实践中因业主未按时交纳物业费、专项维修资金，被限制物业管理表决权等引发的案件较多，通常是因业主大会通过的管理规约或业主大会议事规则对业主的共同管理权作了限制。根据判决实例，总的来说，对未按时交纳物业服务费等费用的业主，不应限制其业委会参选资格、业主大会参会权和表决权等共同管理权的行使。

综合各方面意见，全国人大常委会法工委最终审查研究认为：地方物业管理条例关于限制业主共同管理权的有关规定，一定程度上反映了地方社区管理的现实需求，但在对公民的民事权利作出限制时，应遵循立法权限，厘清法律关系，与民法典、国务院《物业管理条例》的相关规定和精神保持一致。

承办人表示，截至目前，在与相关地方制定机关反复沟通后，他们都已经同意全国人大常委会法工委提出的审查研究意见，愿意作出修改，并向全国人大常委会法工委提交了修改相关规定的工作计划。

过去5年里，全国人大常委会法工委法规备案审查室共收到公民、组织提出的审查建议17769件。（人民视觉/图）

打破信息不对称

由于案例涉及情况具有普遍性，在对审查建议作出回应后，备案审查工作没有结束。

据全国人大常委会法工委统计，截至2022年8月，全国134件现行有效的地方物业管理条例中，有49件对业主参选业委会、参加业主大会等共同管理权的行使作了限制性规定。

“这类问题在地方立法中频繁出现，是个共性问题，所以我们决定把这个案例作为带有指导性意义的工作案例发布。”承办人说。

秦前红是全国人大法工委备案审查专家委员会成员。在他看来，指导性案例的发布，是备案审查工作权威性、慎重性和公正性的展示，备案审查工作中得出的审查意见，“不是’拍脑袋’，背后有一整套的程序、机制和深度的考量”。

另一位专家委员会委员、北京大学法学院教授王锡锌告诉南方周末记者，自2019年起，法工委内部已经形成典型案例的交流机制，通过编写案例样本的方式，发到地方各级人大。不过，在这种交流机制下，案例虽有典型性，但约束性还不够。这次指导性案例的发布，无疑是给类似情形提供了统一的标尺，方便各地自查自纠。

此外，王锡锌认为，指导性案例的发布，其更重要的意义在于，这进一步打破了立法机关内部和社会公众间的信息不对称。

在这之前，每年由全国人大常委会法工委发布的备案审查报告中也会提及当年有影响力的案例，不过，每个案例的介绍大多只有百来字，多位学者曾向南方周末记者表示，看起来还是“不够过瘾”。

在王锡锌看来，指导性案例的发布，能让公众知道，地方有类似规定是违反上位法的，“这有利于社会公众更有效地进行监督，为备案审查工作提供群众基础”。

第一次全文公开发布备案审查工作案例，对于如何释法说理，经过了细致的讨论。

承办人介绍，在工作案例起草前，备案审查室负责公民审查建议办理工作的工作人员开了6次集体会议讨论，初稿拟好后，室领导提出6轮修改意见，备案审查室内部书面征求意见5次，并再次征求委内相关法室的意见。

2022年10月，全国人大常委会法工委法规备案审查室又向备案审查专家委员会的全体成员发函，请他们就第一号备案审查工作案例的内容提出意见。

专家委员会的成员，除秦前红与王锡锌外，还包括韩大元、胡锦光、马怀德、莫纪宏、封丽霞、林来梵、张翔、林彦、王锴、郑磊共12位宪法、立法法、行政法领域的学者。

承办人告诉南方周末记者，专家委员会委员对这个工作案例都表示同意和支持，并提了些补充完善的意见。例如，最后就吸收了有的专家提出的关于要更明确地指出不按时交纳物业服务费与限制业主所有权是两个明显不同的法律关系，“要让公众一看就知道，发现问题的症结所在”。

最后公布的工作案例，说理过程有近1500字，从三方面作了论述。首先，从业主共同管理权的性质上看，除法律规定、国家公共利益需要或所有权人基于自己的意思表示加以限制外，任何组织和个人不得限制；其次，从民事法律关系角度看，以限制所有权的方式保障物业服务合同的履行，一定程度混淆了物权关系与合同关系；第三，从立法权限上看，地方物业管理条例无权设立、变更或消灭业主参选业委会资格等共同管理权。

在中国人大网公开发布前，这份工作案例已经下发到31个省、直辖市、自治区人大常委会，并要求对涉及上述问题的内容梳理研究，及时修改完善相关规定，并在以后相关立法工作中注意把握。

在秦前红看来，目前指导性案例在备案审查机制中能起到何种效力仍不清晰，还没有规范上的支撑。“我的理解是，指导性案例是能起到软性约束力的。对同样问题，能起到维护法治统一，实现‘同案同决’的作用。”

对于这一有指导性质的案例发布后，地方性法规仍然没有修改怎么办，承办人表示，要是还有这样的情况，全国人大常委会法工委一经发现，就会根据指导案例形成的研究意见直接督促纠正，公民也可以就此提出审查建议和纠正意见。

南方周末记者 韩谦