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作者：
刘结
北京市乾坤律师事务所
近日，中国人民银行发布关于《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》）公开征求意见的通知，《条例》确立和填补了国家层面统一的地方金融监管立法，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，并强化地方金融风险防范化解和处置。
本文中，笔者将结合近十余年为本市地方金融监管部门和地方金融组织提供法律顾问服务的体会，浅析《条例》的监管动向，谨供政府监管部门及被监管7+N类地方金融组织参考。
关于政府金融监管部门的职责与分工
（一）法定监管职责和监管原则
《条例》是健全金融法治的具体举措，依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。将国务院金融监督管理部门（简称“一行两会”）及其分支机构、国务院金融稳定发展委员会、省级人民政府、区县级人民政府、省级地方金融监管部门、区县级地方金融监管部门和其他监管部门分别规定了各自针对地方金融组织的监管职责，明确规定由国家级监管部门负责制定规则和进行业务指导，以及地方人民政府及其金融监管部门履行属地监管职责。同时，明确规定了“一行两会”及各地方金融监管部门一直以来对于地方金融组织实行审慎监管、行为监管和底线监管的监管原则，以及金融风险属地监管和处置的职责分配。
（二）建立中央与地方金融监管协调双机制
值得关注的是，条例规定建立中央与地方金融监管协调双机制，除省级人民政府建立地方政府金融工作议事协调机制外，国务院金融稳定发展委员会（简称“金融委”）办公室地方协调机制，将加强统筹协调，促进中央与地方在金融监督管理、风险处置、信息共享和金融消费者权益保护等方面的协作。也就是说，对地方金融组织的监管，从由省级人民政府及其金融监管部门各自监管，已统筹为由金融委牵头协调，确立和形成了中央和地方一盘棋的协调工作机制，强化中央和地方的监督管理协作和信息共享。
（三）县级以上职能部门履行地方金融监管职责
《条例》规定，地方金融监督管理部门是指在县级及以上地方人民政府设立的地方金融监督管理局（金融工作办公室）或者承担相应监督管理职责的政府有关部门。条例赋予区县级金融管理部门以金融监督管理职责，进而捋顺了现在各地（含本市）仅有省级金融监管部门，而区县级仍为金融服务职能为主的金融工作部门的不协调现状。在现状下，区县级政府部门履行属地监管职责明显无据、无权、无效，亦可能无人、无财、无力。在《条例》实施后，区县级人民政府可依据《条例》规定，设立属地金融监管部门或由区县相应职能部门（本市为金融办、发改委等）履行金融监管职责。同时，应保障相应工作人员和经费。
从行政执法权角度看，《条例》赋予了除省级人民政府及其金融监管部门以外的区县级人民政府及其金融监管部门以必要的行政执法权，这也是自《防范和处置非法集资条例》（国务院令【2021】737号）实施以来，再次通过国务院颁行行政法规的高位阶立法，赋予区县级人民政府及其金融监管部门以行政执法权。
（四）地方金融组织的审批权限在省级且不得下放
《条例》规定，地方金融组织的审批权限归于省级人民政府及其金融监管部门，且不得下放。同时，省级人民政府授权下级人民政府开展监督管理和风险防范处置工作的，应当确保下级人民政府具备相应监督管理能力。针对地方金融组织监管的审批权限主要包括：地方金融组织的设立审批；核发经营许可证；名称审批；经营范围审批；经营区域审批；董事、监事、高级管理人员任职条件审批；变更审批和终止审批等。其中变更审批事项包括：地方金融组织合并、分立或者减少注册资本，变更业务经营区域范围，变更持有5%以上股权的股东、实际控制人等。对于备案事项，则可依据下级人民政府具备的相应监督管理能力，由省级人民政府决定是否授权下级人民政府行使备案职责。前述备案事项主要包括：地方金融组织在省级行政区域内设立分支机构，变更名称或者营业场所，增加注册资本，变更董事、监事、高级管理人员等。
《条例》明示了地方金融组织的范围主要包括：小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构。同时，《条例》明确规定了对地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司和社会众筹机构等四类机构的监管要求，并强调应当加强对非法金融活动的监测、认定和处置。强对非法金融活动的监测、认定和处置。
（一）依法核发经营许可证
在从严准入的同时，《条例》赋予了地方金融组织需持牌展业的高档身份，同时亦赋予地方金融监管部门以向地方金融组织核发经营许可证的法定职责。在本市，目前除融资担保公司和典当行以外，尚未对其他各类地方金融组织核发经营许可证。在《条例》实施后，地方金融监管部门应依法对各类地方金融组织依法核发经营许可证，地方金融组织亦必须遵守“先证后照”的准入程序持证经营。
（二）增设强有力的监管措施
除现行法律法规和监管规定针对地方金融组织监管已明确规定的现场检查和非现场检查措施外，《条例》规定了强有力的监管措施，例如：地方金融监督管理部门对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备予以封存。又如：经省级地方金融监督管理部门主要负责人批准，查询与被调查事件有关的单位账户信息和交易信息。从本市对交易场所、小额贷款公司和融资担保公司等地方金融组织，以及网贷机构和私募基金等类金融主体的风险处置法律服务中，笔者深感前述措施将更为有效的帮助和支持地方金融监管部门查实问题、分析风险和判断性质，并更加有效地防控和处置各类非法金融活动。
（三）依法纳入信用记录
《条例》规定：“地方金融监督管理部门应当将地方金融组织及其从业人员的相关违法失信信息记入信用记录，并纳入全国信用信息共享平台。”笔者认为，此一惩戒措施或将有效督促地方金融组织及其从业人员诚信经营、忠诚履职，并将以违法违规被纳入失信记录为代价，有利于地方金融组织及其从业人员履行法律义务和责任，发挥地方金融组织为实体经济向好助力的“生力军”和“输血库”作用。
（四）中央与地方相互协同的风险处置措施及罚则
《条例》针对发生重大风险的地方金融组织，规定了中央与地方协同性风险处置措施，主要包括：责令停业、限制分红、限制资产转让、限制资金运用、责令管理层调整或限制行权、责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利等。同时，《条例》分情形设置处罚标准，规定按照过罚相当原则可实施“双罚”制，还规定对长期多次从事同类金融违法行为可予逐次处罚。
（五）针对地方金融组织合规“过渡期”的规定
《条例》明确规定了两种情形之下的过渡期安排，即：
其一，对《条例》施行前设立的地方金融组织，在地方金融监督管理部门规定的期限内达到规定条件。鉴于此，笔者认为，对于不符合《条例》准入条件的存量地方金融组织，若在过渡期内整改后符合条件，则领取经营许可证继续展业；若有逾期未整改者，则可能将被清除出地方金融组织之列。
其二，已跨省级行政区域开展业务且需要整改的，由国务院金融监督管理部门明确过渡期安排。鉴于此，个人理解，对于跨省经营的地方金融组织，特别是依托互联网获客或展业的地方经营组织（如：现存的互联网小贷公司）是否被限制跨省展业，或如何在原试点展业的基础上持续展业及其监管规则，均需由国务院金融监督管理部门进一步制定和明示并将明确过渡期安排。
综上所述，笔者认为，《条例》内容与习近平总书记关于“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”的金融监管工作要求相契合。《条例》体现了要加强金融监管协调、补齐监管短板的金融监管理念，也明确了金融管理部门需恪尽职守、精于监管、严格问责的监管要求，以及审慎监管、行为监管和底线监管的监管原则。同时，提升了地方金融组织的市场形象、准入条件和规范要求，这将利于地方金融组织稳定健康发展，并确保为属地经济的发展输血与赋能。
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