[聚焦]资深资讯:司法体制改革,司法责任制改革是指什么

【编者按】

司法改革步履不停，承前启后。

司法体制改革是指国家司法机关和国家司法制度，在宪法规定的司法体制基本框架内，实现自我创新、自我完善和自我发展的过程。党的十八大以来，中国的司法改革进入深水区，党中央对司法体制改革高度重视，围绕建设社会主义法治国家，持续落实有关改革举措，取得了重要进展。

在推进法治中国建设上，党的二十大报告继续作出部署：“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。”

2023年，司法改革如何继续攻坚克难、探索路径，成为改革的前沿挑战。时值全国两会期间，澎湃新闻特别推出专题策划——“司改何为”，邀请业界学者观察中国司法体制改革的“知”与“行”，解读新时代司改所面临的挑战，以期为深化司改建言献策。本篇专稿作者系中国政法大学教授施鹏鹏。

司法责任制改革已由全面攻坚转为靶向治理。施鹏鹏在专稿《“精准校偏”推进司法责任改革全面准确落实》中指出，本轮司法责任制改革循着四项基础性改革、司法体制综合配套改革、全面深化政法改革的进路持续推进，已经由搭建“四梁八柱”的战略启动阶段、强化系统集成的综合配套阶段，发展到重点领域巩固提升的新阶段，“改革范围由广及深，改革方式由宏观到微观，亟待在‘准确性’上下功夫，聚焦改革重点难点问题。”

他直言，从扫黑除恶专项斗争、政法队伍教育整顿及部分违法违规典型案件看，当前的司法责任制改革运行仍存在不系统不完备、不落地不到位的问题。

比如，司法责任制改革取消了层层审批等行政化监督管理措施，但配套监督制约机制未能及时跟上，对执法办案缺乏有力的监督。再如，在员额制改革实践日益深入时，部分法院检察院还面临入额标准缺乏稳定性、员额退出机制执行不力等现状。与此同时，在全面落实司法责任制的同时，实践中还存在制度规范详尽细致但执行不到位的问题。

司改如何实现“精准校偏”？施鹏鹏给出了四点具体建议：一是进一步厘清有序放权与有效监督的关系；二是进一步优化司法责任与司法权力运行的关系；三是进一步论证员额制部分领域的改革设想与改革实践的关系；四是进一步完善法官检察官业绩考核指标。

以下为专稿全文：

司法责任制改革作为本轮司法体制改革的“牛鼻子”，是全面深化政法改革的基础性、关键性改革举措，也是推进政法工作现代化的重要一环。

党的十八大报告提出进一步深化司法责任改革，党的十八届三中全会、四中全会首次直接阐述司法责任制改革的重大意义，将“让审理者裁判、由裁判者负责”作为“健全司法权力运行机制”的重大举措。党的十九大报告从深化司法体制综合配套改革入手，强化了落实司法责任改革的“全面性”要求。党的二十大报告在“全面性”基础上更进一步，对司法责任制改革提出了“准确性”要求。

司法责任制改革的成效和举措

为深入贯彻落实司法责任制改革，中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，最高人民法院和最高人民检察院分别制定具体实施意见，聚焦四项基础性改革协同落地、加强政法领域执法司法制约监督等重点领域，在司法责任制综合配套改革中采取了一系列重要举措。

一是严格责任落实，建立健全权责体系。二是推行人员分类管理，回归法官检察官职业本位。三是优化资源配置，完善法院、检察院机构职能体系。四是提升执法办案质效，强化制约监督和责任体系建设。五是加强司法人员职业保障，增强法官检察官职业尊荣感。

本轮司法责任制改革循着四项基础性改革、司法体制综合配套改革、全面深化政法改革的进路持续推进，已经由搭建“四梁八柱”的战略启动阶段、强化系统集成的综合配套阶段，发展到重点领域巩固提升的新阶段，改革整体性、系统性、协同性不断增强，改革成效日益凸显。

法官检察官办案责任感明显提升。法官检察官“谁办案，谁负责”、司法责任终身制、加强执法司法制约监督等改革举措，赋予了法官检察官更多的办案决定权，革除了过去审者不判、判者不审、权责不明、责任虚化的弊端，促使法官检察官更加深刻地感悟到对法律的敬畏，办案责任感显著增强。这种责任感不仅体现在法官检察官依法履行办案职责，更进一步延伸到对案件政治效果、法律效果和社会效果的追求，例如：对重大敏感案件的鉴别意识增强，采取更加积极有效的措施防止司法风险及舆情风险；推动矛盾纠纷源头化解和实质化解的意识增强，更加注重释法说理、服判息诉、定分止争，使人民群众在司法案件中能够更好地感受到公平正义。

法官检察官革命化、正规化、专业化、职业化建设成效显著。本轮司法体制改革构建了符合法律职业特点的人员分类管理制度及职业保障体系，有效促进了法官检察官队伍安身安心安业。员额制改革推动法官检察官优中选优，司法责任制及配套考核、奖惩机制激励法官检察官在良性竞争氛围中持续学习提升，法官检察官办案主体地位的确立及传统审批制、科层制的废止对办案能力提出了更高的要求，推动法官检察官司法业务能力、群众工作能力、风险防控能力、综合素质能力实现了较大幅度的提升。

法官检察官执法办案质效和制约监督成效不断凸显。以案件质效为核心的改革评价指标及考评体系，放权与监督相结合的权力运行体系，司法责任制与相关保障机制有机融合的司法责任制综合配套改革体系，共同推动了执法办案质效稳步提升。放权法官检察官在职权范围内独立办案，并对案件质量终身负责，促进法官检察官在办案过程中更加全面深入地贯彻符合司法权力运行规律的司法理念和价值取向，更好地延伸办案效果，提高司法供给的质量。推进政法智能化信息化建设，将司法责任制改革与现代科技应用相结合，多地推动研发了新的协同办案、智能辅助和制约监督系统，为探索推进诉讼流程再造、深化全方位执法司法制约监督提供了新契机。

司法责任制改革在更加深广的司法权力运行领域不断拓展。最高人民法院正在组织实施的四级法院审级职能定位改革试点，着眼于确保法律正确统一适用，充分发挥审级制度诉讼分流、有效监督、资源配置的功能，是深化法院审级监督制度、进一步优化法院职权配置的有益探索。最高人民检察院推动构建“四大检察”全面协调充分发展的工作格局，特别是《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的实施，进一步强化了检察机关保障国家法律统一正确实施的法律监督职能。

这些新的改革方向和领域，都在相当程度上深化拓展了司法责任制改革探索的维度，但全面准确落实司法责任制的改革核心地位没有变，而且愈加巩固和强化。

司法责任制改革的难点及对策

当前，尽管司法责任制改革已经取得了阶段性成效，但从扫黑除恶专项斗争、政法队伍教育整顿及部分违法违规典型案件看，司法责任制改革运行仍存在不系统不完备、不落地不到位的问题，在巩固“全面性”改革成果的同时，应进一步强化落实司法责任制的“准确性”。

有序放权与有效监督的关系有待进一步厘清。司法责任制改革在实现“谁办案，谁负责”的目标导向下，取消了层层审批、逐级把关等行政化监督管理措施，但配套的监督制约机制未能及时跟上或发挥实际效用。一些办案人员利用程序漏洞、审限内加快或拖延结案等方式获取不当利益，其中既有徇私枉法的情况，也有徇私不枉法的情况；同案不同判在同一政法系统甚至同一政法单位内仍然存在，一定程度增加了“权力寻租”的风险，如何深化对自由裁量权的制约监督是司法责任制改革亟待解决的问题。

对此，可采取以下对策：一是细化自由裁量权的制约监督举措。采取发布典型案例、健全司法文书公开机制、加强专业法官会议和检察官联席会议规范化建设、建立类案及关联案件强制检索机制、深化裁判文书说理、加强办案系统对量刑明显偏差等现象的智能警示等措施，加强对法官检察官自由裁量的监督。同时，进一步完善违法办案责任追究机制，推动案件质量评查、法官检察官惩戒、12337线索核查与党委政法委执法监督、检察机关法律监督、纪检监察监督有效衔接。二是厘清法院检察院领导、部门负责人履行案件监督管理职责与干预办案的边界。司法责任制改革后，针对有的法院院庭长、检察院检察长及部门负责人不敢监督、不愿监督、不会监督的问题，应进一步细化应履行监督管理职责的案件类型、监督流程及留痕机制，将应监督而未履行监督职责并导致严重后果的情形纳入司法责任惩戒范畴。

司法责任与司法权力运行的关系有待进一步优化。当前，全面落实司法责任制在制度层面已基本实现，实践中制度机制较为完善但执行不到位问题仍然存在，关键在于遵循司法权力运行规律，通过依法规范有效行使司法权力，影响和带动司法责任制准确落实。

对此，可采取以下对策：一是优化政法单位内部上下级指导、领导监督关系。法院应对照审级职能定位，加强上下级监督指导，发挥上级法院统一执法司法尺度、指导执法司法活动等职能作用；检察院应加强上下级领导监督，及时发现纠错，提升监督实效。同时，应注重研究应对上下级法院检察院在专业化领域的认识偏差，如上一级检察院经济犯罪检察部对下一级检察院知识产权案件检察部进行指导可能产生“专而不专”的问题。二是优化政法单位之间相互制约、相互配合的关系。公检法之间分工负责、互相配合、互相制约，既应解决好配合不力的问题，也应解决好制约监督不力的问题。特别是针对司法实践中过于追求侦、诉、审一致的情况，应深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，发挥程序的实质制约作用。三是优化内部监督和外部监督的关系。内部监督应实现监督对象、环节、内容全覆盖，特别是理顺专业法官会议与院庭长、审委会，检察官联席会议与检察长及部门负责人、检委会的监督管理职责，推进办案全过程监督；外部监督应着力深化司法公开，主动接受人大监督、政协民主监督、群众监督、舆论监督等，发挥律师等专业力量的监督作用，及时发现纠正执法司法问题。

员额制部分领域的改革设想与改革实践的关系有待进一步评估。员额制改革作为司法责任制改革的基础，提出了推动优秀法官检察官向办案一线集中、通过逐级遴选制度建立良性的法官检察官培养选任模式等改革设想，但随着改革实践日益深入，部分领域的改革掣肘逐步显现。例如：部分法院检察院入额标准缺乏稳定性，影响法官助理、检察官助理的入额预期；入额遴选虽以选拔业务骨干为基本原则，但“区别对待”和“论资排辈”的情况依然存在，相应的员额退出机制执行不力，制约了员额队伍的流动性；受跨地域人员迁移困难、人财物省级统管落实不均衡、法院检察院员额指标相对紧缺等因素影响，逐级遴选制度面临较大执行困境；司法辅助人员、司法行政人员对职业晋升前景不满，跨人员类别交流机制不健全，内部晋升机制有待落实等。

对此，可采取以下对策：一是总结近年来各地法院检察院入额遴选情况。综合考虑经济社会发展水平、案件压力、人员素质结构等因素，对亟需统一完善的入额标准特别是逐级遴选标准予以修订和固化，以有效稳定改革预期。二是厘清法官检察官入额遴选、逐级遴选与公务员遴选制度之间的关系。目前，法官检察官单独职务序列意义上的入额遴选、逐级遴选与传统公务员遴选同步开展，因公务员遴选允许诸如基层法院员额法官到中级法院担任法官助理或司法行政人员等“退额式”遴选，与单独职务序列的遴选、晋升逻辑存在一定偏差，建议法官检察官遴选原则上在单独职务序列轨道内进行。三是稳定部分法官助理、检察官助理的职业发展预期。鉴于法官检察官员额相对有限，难以保证法官助理、检察官助理在特定年限内全部入额，建议培养一批相对稳定且具备专业辅助办案能力和职业素养的法官检察官助理队伍，进一步探索优化助理单独职务序列及配套保障机制，切实保证办案团队有效运行。

法官检察官业绩考核指标有待进一步完善。法官检察官业绩考核是提升办案质效、增强司法公信力的重要抓手，有助于形成业绩考核与司法责任制的叠加增益效果，但实践中业绩考核存在现实难点，例如：办案工作量难以科学合理地测算，按照案件数量计算及加权测算等方式难以准确评价法官检察官业绩情况；过高地设置非业务考核权重，有的法院将考核指标划分为业务考核、综合考核及平时考核，其中信息、外宣、调研、培训等非业务考核占比高达35%，明显挤占了法官检察官工作时间和精力；为完成考核指标采取不合理的司法对策，有的检察院为追求“案-件比”考核效果，减少甚至不允许退回补充侦查，影响了侦查质量及证据收集效果。

对此，可采取以下对策：一是健全法官检察官业务考核指标体系，合理设置主客观指标的权重，强化指标设置标准及测算方式的公开性，坚持办案指标在整体考核指标体系中的高权重定位，对于单纯的发改率等不能实质反映办案质效的指标，应从指标体系中剔除或结合相关指标进行综合评价。二是严格核查虚构办案数据等违规违法行为，对诸如未依法启动退回补充侦查程序、干预案件当事人提起上诉等行为，可作为高权重的消极评价指标。

综上所述，在司法责任制改革由全面攻坚向“靶向”治理转化的发展阶段，改革范围由广及深，对改革思维、改革体系及改革能力的现代化要求进一步凸显，亟需遵循司法权力运行规律、改革发展规律和法治建设规律，聚焦重点难点领域和问题，“精准校偏”式地提出立足全局、行之有效的解决对策，以点带面推动政法改革系统集成、协同高效、纵深推进。