简单说一下所有权的权能,农村宅基地资格权认定是什么意思

摘 要：宅基地资格权承载着保障农民居住权益的特殊功能。由“一户一宅”向“户有所居”的制度性调整为宅基地资格权的多样化实现提供了重要依据。梳理宅基地资格权的形成历程，明晰宅基地资格权的内涵和定位，能更好地理解宅基地“三权分置”提出的背景；正视宅基地资格权在理论上的不足与实践中的混乱，能更有效地完善宅基地资格权的权能构成；通过类型化分析宅基地资格权的实践表现形式，能够为“户有所居”的有效实现提供必要支撑。

一、问题的提出

2018年中央1号文件首次提出“宅基地资格权”概念，明确了宅基地“三权分置”政策。2020年《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调和部署了宅基地“三权分置”改革的目标要求和具体任务。两份文件的出台引起理论和实践热议，但有关宅基地资格权的设立缘由、基本内涵和法权形式？以及宅基地资格权的实现形式？等问题均未形成基本共识。梳理关于宅基地“三权分置”现有的理论成果和实践中的做法有助于厘清宅基地资格权的基本内涵和权能结构，为宅基地资格权的权能行使提供理论基础。

二 农村宅基地资格权的基本内涵

（一）农村宅基地资格权的提出：从“两权”分离到“三权”分置

1982年《宪法》规定了宅基地归集体所有。为反映集体所有的宅基地与成员之间的利用关系，1982年《村镇建房用地管理条例》，首次提出“宅基地使用权”，明确了宅基地所有权归集体，使用权由该集体农户享有的“两权分离”产权格局。而《民法典》在用益物权部分仅明确了占有和使用权能，并未列明“收益权”。

随着城镇化进程不断加快，现实情况与制度阻隔之间的矛盾导致农村宅基地因无法流转获益而大量闲置，宅基地呈现出居住保障功能逐渐弱化与财产功能日益需要强化的矛盾局面。从中央一系列政策文件的内容和精神看，上一轮宅基地制度改革并没有实现宅基地用益物权的目标，其使用权的身份属性以“户有所居”的形式继续保持，并未有效激活其价值功能。

2018年中央1号文件，以及2020年《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》《深化农村宅基地制度改革试点方案》提出并明确了宅基地“三权分置”的具体内容，为推动新一轮改革试点作了新的部署。以资格权承接宅基地的保障属性，即宅基地资格权人拥有申请宅基地的权利，保障集体经济组织成员“户有所居”的实现；以使用权来激活宅基地的利用权能，通过放活宅基地财产属性，释放宅基地使用权的用益物权权能。

（二）农村宅基地资格权的内涵形成

“强管制、弱产权的宅基地制度规制导向形成了中国宅基地制度管制无效与产权无效并存的困局。”围绕如何实现宅基地价值最大化的论述均存在一定的现实合理性，但宅基地资格权在实现“三权分置”政策目标中的关键作用不容忽视。相较于使用权的复合性功能，资格权具有专属性，更能体现出对农民宅基地权益的保障。应以宅基地所有权作为分析的逻辑起点。应将资格权定位为一种具有完全保障属性的权利，纳入到成员权利体系之中，作为集体成员权的一项子权利。

宅基地资格权由来已久，在法律上主要体现在《土地管理法》第62条“一户一宅”“户有所居”“面积符合法定标准”等具体条文规范中。“三权分置”制度创设的根本目的在于界分成员资格权与宅基地使用权。资格权仅保障村民的一般居住权益。实践中，一些地方对超过法定面积的农户实行有偿使用的政策正契合了宅基地资格权保障的有限性原则。

宅基地资格权的基本内涵体现在三个方面。第一，宅基地资格权应当是本集体经济组织成员基于成员身份所享有的申请宅基地的资格；第二，宅基地资格权仅保障符合居住要求的面积，不能保障所处位置和地块质量优劣；第三，宅基地资格权以所有权为基础，不因宅基地使用权的变动或地上房屋的流转而变化，原农户享有的宅基地资格权可以不同的形式得以实现。

三 农村宅基地资格权的权能完善

（一）农村宅基地资格权的理论探索不足与实践管理混乱

理论上，有学者认为宅基地配给权能够解释为宅基地的占有、退出、收益等，可兼顾宅基地的保障功能与财产属性。另有学者将宅基地资格权等同于“剩余权”，此类学说借鉴农村承包地的“三权分置”政策。也有学者以占有权、所有权、使用权作为“三权分置”的内容。这些理论学说为宅基地资格权的功能实现做了较为充足的基础论证，但未能对作为权利基础的宅基地所有权进行权能解析，脱离了“三权分置”的逻辑基础。

实践中，宅基地资格权主要以“一户一宅、面积法定”为基本原则，具体表现形式主要通过设定申请条件的方式散见于地方立法或政策文件中，除了户籍、承包地、生产生活关系、成员身份等常规要件之外，各地还将一些特殊类型的人员也纳入到宅基地资格权的保障范围。

理论上，宅基地资格权的各种学说致力于构建与完善宅基地“三权分置”的法权结构。实践中，出现了非本集体经济组织成员，但却拥有宅基地资格权的情形。理论假设与实践做法并不能在同一目标下并行不悖，而是需要通过明晰宅基地资格权的生成路径和法权结构，厘定宅基地资格权的规范表现形式。

（二）农村宅基地资格权的权能解析

学界对宅基地资格权的不同学说未充分将其纳入到“三权分置”的整体框架，也未将其立论基础定位为农户宅基地权益的保障。如“配给权”并未清晰界分宅基地的保障属性与财产功能。“剩余权”无法有效体现资格权本身所彰显的身份属性。有学者提出，宅基地“三权分置”直接引入“宅基地经营权”即可。这些观点的提出既超出了“资格权”的语义范围，又无益于宅基地申请取得制度的完善。

整体来看，可通过三个层面来解析宅基地资格权的权能。第一，从法律和政策文件表述来看，宅基地资格权属于成员权的重要组成部分。2015年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<深化农村宅基地制度改革试点方案>的通知》明确，保障农村集体经济组织成员家庭作为宅基地资格权人依法享有的权益，开展宅基地资格权人认定和登记工作。集体经营性资产、承包地、宅基地均为农村集体的重要财产，农村集体经济组织成员均可视为上述三项权利的实际享有者，其可基于成员身份实际获得三项重要的财产权利。

第二，从资格权与使用权的概念内涵与功能定位来看，资格权人享有宅基地的期待利益且该项财产性权益较为稳定，同时资格权还具有法定性和长期稳定性。从权能性质来看，其更接近于一项物权性质的权能。按照宅基地制度改革的逻辑，如果资格权人并非使用权人，其期待利益暂时保存，如资格权人与使用权人同一，则其期待利益即为实现。这不同于契约关系或继承、婚姻等其他法律关系所产生的财产性利益，且资格权在与使用权不同一的情形下，是附期限的，只能在一定期限内享有。

第三，在满足一定条件下，宅基地资格权人有权收回使用权，也可退出资格权。宅基地的取回权可包括意定收回和法定收回。有观点提出，农村宅基地使用权应当同城市居民住宅一样，设置70年使用期。到期后，宅基地使用权自动返回至宅基地资格权人，此时的宅基地资格权与宅基地使用权自动合一，资格权人无须意思表示即可再次行使使用权。此外，如果宅基地的资格权人并非宅基地实际占有人，那么当宅基地实际占有人违反宅基地合理使用约定，做出损害宅基地的行为时，宅基地资格权人即被赋予紧急收回权还。此外，可以自愿有偿退出。这是当前中央政策所允许的，改革试点地区也在推行，对于在本村确无住房需要的，可以申请退出宅基地，并由此丧失宅基地资格权。

四 农村宅基地资格权的行使机制

（一）行使主体

当前学界倾向于认定具有成员身份就具有宅基地资格权，按照中央文件部署，集体经济组织成员身份的判定标准要综合考虑户籍、土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，具有成员身份的村民一般与本村有较为紧密的关系并在该村生产生活，其理应作为宅基地资格权的申请主体。但在现实中，很多地方以户为单位来落实宅基地资格权，户的概念很多，除了农村承包经营户在《民法典》中列明外，其他的如共同生活户、共同户籍户、单独生活户等概念均未在法律中提及，将户作为行使主体缺乏可供遵循的制度规范，不利于统一管理。

整体来看，因人成户、因户需宅充分彰显了宅基地之上人、户、宅三要素之间的逻辑关系，它们共同体现了宅基地的居住保障功能。观察农村现状，“人户分离”现象较为严重，以“户”来确定宅基地资格权能够形成一种高度依赖住宅利益的紧密结合体。以“人”来落实宅基地资格权可以避免城乡人口快速流动所导致的资源错配现状。当前农村人口大量外出，对于那些上学、打工群体，他们的户口和家人都在农村，也可能具有集体经济组织成员身份，以“成员”作为宅基地资格权主体还可以突出对成员权益的保障。另外，对于没有住房需求的成员个体，若其户内无其他成员，可以通过暂缓落实其资格权方式，由村集体经济组织或者其个人盘活其宅基地使用权，待其需要的时候可随时向集体经济组织提出分配宅基地的申请。

（二）行使方式

1.以“一户一宅”的申请审批管理落实宅基地资格权

宅基地作为集体所有的财产，其功能在于保障农民“一户一宅、户有所居”，资格权的实现过程就是农民居住权的保障过程，主要体现在申请分配环节。2019年农业农村部联合自然资源部印发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》明确了宅基地审批的具体程序，主要体现在农户申请、集体审查、乡镇审核、划宅、登记五个方面。这一整套流程清晰地规定了宅基地资格权人在行使权利过程中涉及到的权利转换，公开透明的程序和规范详实的档案材料，是为宅基地资格权行使全流程。

2.农村集体经济组织实际行使资格权的审核工作

《宪法》《民法典》《土地管理法》均对农村集体土地的所有权主体进行了规范，但实践中确定宅基地资格权的决策主体五花八门、混乱不一。有村民委员会、股份经济合作社，还有村民小组，这主要与宅基地所有权主体不明晰有关。《民法典》第262条用并列的方式对农村集体经济组织与村委会、村民小组进行规定。1984年全国在生产队基础上普遍建立了村民委员会之后，由于没有设立单独的农村集体经济组织，经营管理集体资产的职能由村委会代为行使。但2016年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出建立新型农村集体经济组织，明确了四项基本职能。当前绝大多数的农村已经建立了农村集体经济组织，其理应作为宅基地资格权的管理主体，行使审批权限，其内部决策机构也应正常履行民主决策程序。

（三）实现形式

1998年《土地管理法》提出“一户一宅”制度，主要表达三层意思。没有的可分配；有一处的不可再分配；一户超出一宅的不被法律认可。但因人成户的现实逻辑，特别是随着城镇化进程加快，人员流动加剧，“一户一宅”已逐渐成为一个不切实际的概念，在一些发达地区，对于一些具有宅基地资格权且符合分配条件的成员，根本无法保障一宅。因此，“一户一宅”逐渐演变成了“户有所居”，这也得到了2019年《土地管理法》的认可。从实践来看，宅基地资格权的实现方式除了传统的初次分配之外，还包括集中建宅、有价置换等方式。

1.以集中建宅落实宅基地资格权

萧山区河山镇相关文件规定“农村住房公寓化建设，是指统一规划、统一建设的村民自主新建多、高层住宅的行为”。该镇山林居多，建设用地偏少，为了人文景观保护和村民生活便利，对山体上老旧住宅不再审批修整，而是采取新建置换的方式对山上村民实施迁建，在符合土地利用总体规划和城乡规划前提下，整理出一块集体建设用地，在上面建了三层楼的生活公寓，配套设施齐全。对于迁建人员、符合分户条件的成员即可申请一套公寓并享有使用权。

2.通过资格权的有偿退出实现有价置换

实践中，资格权的有偿退出通常与宅基地的有偿退出相结合，如义乌市相关文件规定“宅基地资格权人可自愿放弃宅基地资格权，在确保户有所居前提下，遵循自愿原则，可由村级组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员”。天长市相关文件规定“农村宅基地有偿退出是指农户通过货币补偿等方式自愿退出合法拥有的宅基地使用权，且不再保留宅基地资格权”。与上述情形不同，有偿退出或货币置换的方式没有实现资格权向使用权转化，而是直接将其价值通过价格的方式予以实现，维护了农户基于资格权所享有的财产性权益，但其居住权并无法得到有效保障。此外，还有浙江省诸暨市、重庆市的地票交易制度也在推广实践。

结语：我国现行法律并没有关于宅基地资格权的具体表述，在以宅基地“两权分离”为基础的现有立法设计中，“三权分置”政策无法作为法律适用及可供援引的依据，《民法典》第362条关于宅基地使用权的内容能否涵括“三权分置”政策下的宅基地资格权，在理论上与实践中均存在诸多争议。当前宅基地制度改革试点正稳慎推进，新一轮的宅基地制度改革要重点关注宅基地资格权的基本内涵和权能结构，为完善“三权分置”的权能表达，实现宅基地“三权分置”的法权转化提供坚实的基础保障。