[日常]科普消息:(劳动教养条例)劳动教养法律依据

法治日报全媒体记者 朱宁宁

十三届全国人大常委会高度重视立法宣传，通过设立法工委发言人等多种方式，及时对外发声，讲好立法故事，增强立法公开性和透明度，充分体现立法依靠人民、造福人民、植根人民的价值追求。

今年是立法法颁布实施20周年和修改完善并赋予所有设区的市地方立法权5周年。11月19日至20日召开的第二十六次全国地方立法工作座谈会期间，全国人大常委会法工委发言人办公室邀请6位省级人制委、常委会法工委负责同志介绍当地贯彻实施立法法的情况。

“一个好的立法故事胜过许多文章，令人记忆深刻，影响深远。”全国人大常委会法工委副主任许安标指出，组织这次集体采访，有利于讲好立法故事，展示地方立法的成就和立法队伍的风采，彰显地方立法在促进地方治理方式转变和治理能力提升方面的重要作用。

做足立法保障改革发展这篇文章

曾几何时，有这样一个说法：中国一半的灯火都是山西煤炭点亮的。作为全国能源基地，山西省为国家发展作出巨大贡献，但是也因此导致生态环境破坏，产业结构单一，转型发展任务十分艰巨。

2010年批准设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区，赋予山西先行先试的改革试验权。山西省由此走上了综改的“金光大道”，开始在高质量发展方面蹚出一条新路。

实现改革决策和立法决策相衔接，是立法法2015年修改的重点之一。面对全省转型发展的磅礴态势，山西省人大紧跟省委决策部署，结合编制五年立法规划，先后开展了五规模调研，围绕转型综改构建立法的四梁八柱。

山西转型发展蹚新路，是一条攻坚克难的探索之路。立法服务转型任务既多又重、既新又急。

“我们深刻认识到，转型综改过程中一些深层次矛盾和问题，迫切需要立法；一些不同主张和利益关系，迫切需要立法协调；一些体制机制障碍、堵点难点问题，迫切需要立法回应。”山西省人制委副主任委员、常委会法工委主任蔡汾湘介绍说，为了使立法更加精准地服务转型综改，山西省人大常委会逐步形成了以创新驱动高质量发展条例为统领，“优化环境、激发活力”和“促进创新、转换动能”两个方面齐发力的转型综改立法思路，打出了一套“1+X”组合拳。

这套组合拳中的“1”，就是《山西省创新驱动高质量发展条例》。条例由省人大自主起草，于今年5月三审通过。以此为基础，在立法优化环境、激发活力方面，完成了开发区立法“三部曲”：2017年作出关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定，2018年作出关于在全省省级以上开发区推广授权经验的决定。随后启动开发区条例立法，于2019年省人大会议通过。“两决定一条例”的出台有效保障了开发区有权办事。在立法促进创新、转换动能方面，重新制定促进中小企业发展条例、制定大数据发展应用促进条例、促进科技成果转化条例等。今年，山西省人大常委会继续以法治方式推动“放管服”改革往深里走，在全国率先出台了机关运行保障条例。

截至目前，山西省转型综改立法涉及的法规项目共28件，已通过16件，其中省人大会议通过两件，正在审议的有4件，正在调研的有8件。

总结立法实践，蔡汾湘认为，要以高质量创制性立法保障促进高质量转型发展，在立法权限上决不能“踩红线”，在立法指导思想上要吃透改革精神，在立法过程中要自觉坚持和依靠党的领导，在立法方式上要坚持问计于民、问计于实践。

“下一步，我们将认真总结经验、继续探索改进，立改废并举，在本届基本建立起与省委2025年转型出雏形目标相适应的法规制度，尽到人大常委会在转型综改事业中的历史责任。”蔡汾湘说。

党的路线方针政策是法的灵魂

8月14日，安徽省委召开常委会贯彻落实总书记关于厉行节约浪费重要批示精神。安徽省人大常委会高度重视，常委会党组副书记、副主任沈素琍当天就作出部署，决定指导合肥、黄山、宿州三市同时开展制止餐饮浪费行为立法。

这么短的时间该怎么做才能啃下这块“硬骨头”？安徽省人大常委会法工委打破常规，采取了不同寻常的立法路径。

安徽省人制委主任委员、常委会法工委主任吴斌介绍说，法工委会同相关方面加紧工作，一周内就形成了制止餐饮浪费行为条例草案建议稿。与此同时，合肥、黄山、宿州三市积极响应，迅速调整立法计划，结合调研情况和本市实际，在建议稿的基础上修改完善，形成制止餐饮浪费行为条例草案，分别经当地人大常委会会议审议通过后，报经省十三届人大常委会第二十一次会议9月29日批准通过。

自8月14日开始动议至9月29日审查批准，只有短短的47天，安徽省就在全国率先出台制止餐饮浪费行为地方性法规，而且是3件，这在安徽省立法史上还是首次。

这次成功的立法实践，可以说是安徽省人大努力实现立法决策与政治决策协调同步，使党的主张通过法定程序成为全省人民的共同意志、成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则的又一次生动实践。

近年来，尤其是党的以来，安徽省人大常委会在立法工作方面认真贯彻执行党的路线方针政策和重大决策部署，把党言党语及时转化为法言法语。

为贯彻党的十八届三中全会“废止劳动教养制度”部署和“单独两孩”政策，安徽省人大常委会及时启动立法程序，废止劳动教养实施条例、修改人口与计划生育条例；落实关于“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”要求，制定专题询问办法、听取和审议专项工作报告及满意度测评办法、任前审查和任后监督的规定等。这些地方性法规均属全国省级立法首创。

把党的领导贯彻落实到地方立法全过程和各方面，是近年来安徽省人大常委会的一个工作重点。2015年，新修改的立法法赋予设区的市立法权。在随后的工作中，安徽省人大常委会党组先后4次听取法工委的工作汇报，提出工作方案，报经省委同意后，省人大常委会分3次作出决定，确定14个设区的市可以开始行使地方立法权。而在制定促进战略性新兴产业集聚发展条例过程中，无论是立项、审议安排还是法规内容，都由安徽省人大常委会党组报经省委常委会会议讨论同意。

回顾多年来安徽省地方立法工作，在吴斌看来，党的领导是中国特色社会主义事业最本质的特征，党的路线方针政策是法的灵魂。“安徽省人大及其常委会将严格落实请示报告制度，把党的领导贯彻落实到立法工作的全过程和各方面。”吴斌说。

回应人民群众对立法工作新期待

今年7月，“国字号”的基层立法联系点又添新军。

继首批在湖北省襄阳市、江西省景德镇市、甘肃省定西市临洮县、上海市长宁区虹桥街道办事处设立4个联系点，全国人大常委会法工委又新增中国政法大学和五个地方基层立法联系点。其中就有广东省江门市江海区人大常委会。这也是广东省首个国家级基层立法联系点。

2015年，我国修改了立法法。广东省人大常委会建立了基层立法联系点制度，并不断进行创新探索，发挥基层立法联系点的作用。

“步入新时期，立法在引领和推动改革开放、保障民生、推进治理现代化中发挥的作用越来越突出。作为立法机关，我们一方面不折不扣地贯彻落实党的决策部署和省委落实大政方针的部署，同时也更加注重回应人民群众对立法工作的新要求、新期待，用法治来呵护百姓的幸福生活，增强广大人民群众的幸福感、获得感和满足感。”广东省人制委主任委员陈逸葵说。

为了能直接从基层社区和广大干部群众中收集原汁原味的“第一手资料”，2019年广东省人大常委会对广东省实施反家庭法办法开展立法调研时，委托省人大设立的珠海市香洲区、河源市和平县、肇庆市高要区、清远市清城区人大常委会4个基层立法联系点共同进行，最终，共收集意见建议29条。可以说，基层立法联系点已经成为了百姓直通车和汇民意聚民智的有效载体。

近年来，广东省为了增进弱势群体民生福祉，制定了社会救助条例、老年人权益保障条例等；及时回应社会关切，对“霸座”行为明确作出禁止性规定；修改人口和计划生育条例，改革完善计划生育服务管理，取消“超生即辞退”的规定，降低社会抚养费征收标准。陈逸葵介绍说，“加强民生领域立法，就是希望在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，营造共建共治共享的社会治理格局。”

做好新时代地方惠民立法，除了注重听取最广大人民群众的意见，努力增加公众的话语权，还要需要有一支高素质干部队伍和人才队伍做支撑。近年来，广东省人大积极探索和加强立法队伍建设，采取多项措施推进立法队伍的培养。

2018年4月，广东省委组织部、省人大常委会办公厅联合印发《广东省高层次立法工作人才培养计划》，提出在全省组织开展高层次立法工作人才评选。2018年5月至12月，广东省人大常委会组织开展了首批广东省立法工作人才评选工作，共评选出广东省立法工作人才75名，并实施了一系列持续跟进的培养举措。“这些政治坚定、业务精通、经验丰富的立法人才为打造一支‘硬核’立法队伍奠定了坚实的基础。”据陈逸葵透露，目前，广东省正在组织第二批立法工作人才评选工作。

有用的法才是好看的法

1995年，湖南省人大常委会法工委主任吴秋菊入职人大。彼时，伴随计划经济向市场经济转型，不管是国家还是地方，立法步伐明显加快。在吴秋菊的印象中，那时地方立法最突出的一个特点就是数量多。但与此同时，质量方面却不尽如人意，大量的“抽屉法”“睡眠法”“僵尸法”伴随而生。

2000年，立法法的颁布实施成为重要的分水岭。

在吴秋菊看来，立法法颁布实施之前，地方立法处于起步探索和加快发展阶段，之后则进入了规范加强阶段。一个标志性的重要变化，就是立法数量明显下降，地方立法从注重数量开始转变为注重质量。“以湖南为例，立法法颁布实施之前，平均每年制定或修改的法规案有20来件。立法法颁布之后，平均每年控制在8件左右。但近些年来，尤其是党的之后，地方立法数量又明显上升，并且开始强调质量和效率并重。”吴秋菊说。

由多变少，再由少变多，简单的数量增减背后恰恰是我国地方立法提质增效立法理念的转变。

实际上，很长一段时间以来，地方立法的一个顽疾，就是习惯性大量重复上位法。“抄上位法的好处，首先是好看，其次是省事，不容易出问题。但有一个毛病——没有用。由此也就产生一个问题，立法到底要追求好看还是好用？这就是一个立法理念问题。坦白说，在这方面地方立法以前是出了偏差的。”吴秋菊说。

如何突出地方特色，坚持以问题为导向，努力增强地方立法的实效性，成为地方立法工作的核心问题之一。

立法，要立一件成一件。那究竟什么是“成一件”？“我们认为最关键的，就是要解决问题。而地方立法要解决的就是‘最后一公里’的问题。尽管一些问题看上去细枝末节，但往往这些问题就决定了国家法律能不能在地方真正落地。换言之，有用的法才是好看的法。”

一直以来，有几条写几条、成熟几条立几条，是地方立法追求的目标。但是“管用”这个问题似乎一直没有解决好。近年来，湖南省人大常委会在立法工作中尤其强调提高立法质量和效率，要求不简单重复上位法。一旦发现重复了，一个字：删！

吴秋菊举了这样一个例子。2019年，种子法实施办法草案提请湖南省人大常委会会议审议。草案最初有31个条文。“我们发现，其中大量重复上位法，所以毫不客气地进行了删减，最后审议通过的条文只有18条。当时有工作人员开玩笑地说，你们这刀好快。但因为条条都是干货，办法通过后，各方反映都很不错。”

但删减并不是目的，最终管用才行。吴秋菊告诉记者，去年在制定地方环保条例的时候，最初草案有53条，因为重复上位法最终删去了17条。“但是删完后，我们就发现了一个问题——内容太单薄。尤其是湖南的一些突出问题并没有加以体现。用我们同事的话说，水放了发现里面没有鱼。”为了解决这一问题，吴秋菊带人重新调查研究论证，把一些当地的突出问题，比如重金属污染防治、绿色矿山发展、环保监测站点建设问题等，在上位法规定的基础上，根据湖南实际进行细化。

“这样一来，法条虽然看起来没那么好看，但是管用。而对于地方立法来说，管用的法，其实就是好看的法。”吴秋菊说。

用立法智慧应对改革新挑战

上海，是改革开放的排头兵、创新发展的先行者。党的以来，上海地方立法以制度创新为驱动力，以难题、引领发展为突破口，以实现改革决策与立法决策协调同步为主轴，为上海实施国家重大战略提供了强有力的法治支撑。与此同时，伴随上海改革逐步深入，新情况新问题也逐一显现，这给传统的立法观念、思路、方式带来了很大挑战。

“既要遵循立法的科学规律，同时也要及时回应特殊时期特殊需求，这就是我们面临的新情况，所以不能再用常规的立法方式。”在上海市人制委副主任委员、常委会法工委主任丁伟看来，研究探索新时期地方立法新规律，是上海人大必须完成的新任务。

2013年9月29日，上海自贸试验区正式挂牌。按照部署，同日，上海市人民政府将出台《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》及一批管理性的规范性文件。由此，一道立法难题摆在了上海面前。

“在自贸试验区起步阶段，当时国家层面的一些法律法规已调整或将要调整，但这种调整具有不可预见性。而市政府的办法一旦出台，就意味着政府规章及规范性文件冲到地方性法规前面，在合法性上将存在问题。”丁伟当时倍感压力。他大胆地提出了一条建议：在全国人大常委会授权决定生效及上海自贸试验区挂牌之前，启动地方立法程序，通过授权决定，及时弥补法律漏洞。很快，上海市人大常委会充分运用立法智慧，创新立法方式，出来既能解决实际问题又颇具前瞻性的“型条款”：本市其他有关地方性法规中的规定，凡与《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》不一致的，调整实施。这一“型条款”理顺了地方性法规和上位法的关系，避免了上海市地方性法规与调整实施后的法律、行政法规之间潜在的法律冲突，发挥了重要的“防火墙”作用。作为可复制、可推广的经验，这一模式被天津、福建等自贸区直接借鉴，成为地方立法的典范之例。

近年来，面对新时期上海科学立法创新工作头绪多、层次多、牵涉面广的现状，上海市人大常委会想大事、谋大局，将科学立法的要求逐一分解、细化，确定近期、中期、远期工作目标，制定相应的时间表、路线图，确保各项要求落实到位。

“改革发展往前走，立法必须及时跟上。改革发展每往前走一步，法治保障工作就要往前跨一步。上海就在探索这条路。”丁伟说。

上海自贸试验区刚刚开始运行，上海市人大常委会就接到一项“硬任务”——制定自贸试验区条例，而且要在2014年8月1日起施行。改革刚刚起步就要着手进行法规的起草工作。“自贸试验区条例涉及大量国家事权，立法难度是相当大的。”丁伟说。

转变毕其功于一役的传统立法观念，在制定自贸试验区条例的过程中，上海市人大常委会在立法方式上变革传统的“正面清单”，探索“负面清单”。在立法思路上，不因循法规条文“能具体就尽量具体，能明确就尽量明确”的常态化要求，而是采用“条文少一些、立意高一点”的立法思路，为自贸试验区的先行先试预留了更多探索的空间。

“实践证明，上海的思路是对的。通过不断探索和创新，上海地方立法实现了改革决策和立法决策协调同步。”丁伟说。

把好方向盘当好

在很多人看来，“新官必须理旧账”这是句俗语。因此，当这句话被黑龙江省人大率先写入优化营商环境条例时，曾一度引发质疑，“新官必须理旧账”不是法言法语，怎么能写进地方性法规？

“什么是法言法语？老百姓能够听得懂的就是法言法语，确实管用的就是法言法语。”黑龙江省人制委主任委员、常委会法工委主任时鹏远如是说。

做好地方立法工作，必须要坚持党的领导，发挥人大的主导作用，坚持科学立法、立法、依法立法。党的以来，黑龙江省人大及其常委会努力找准立法问题，解决主要矛盾，现实难题，发挥立法化解改革风险，推动改革深化的作用，为实现从“制度力量”到“实践力量”的递进而不懈努力。

谈及修改后的立法法实施后黑龙江地方立法工作的变化，时鹏远认为，一个重要方面就是人大的主导作用在实践中得以充分发挥。从专修法条到制度，人大已经成为立法工作的真正。

“什么叫人挥主导作用？我们体会，就是在立法工作中，人大必须把自己的意见倾注其中，要在特色中体现科学之法、有效之法、众意之法，发挥立法的引领、牵动和保障作用。”时鹏远仍以优化营商环境条例为例，在制定该条例的过程中，一方面，人大将扎实可靠的立法调研作为打造高质量地方立法的基础。2018年8月，一次调研就用了5天时间，行程1200余公里，实地踏查7家企业，召开6次座谈会，梳理各类意见建议365条、整理文字材料4万余字。另一方面，在立法过程中，立法机关十分注重在制度建设上加以主导。比如，在该条例的制定过程中，对于用人单位为退休返聘人员和人员缴纳基本养老保险的问题，各方意见分歧较大。为此，法工委同省司法厅、省营商环境建设监督局反复研究，并及时上报省委同意后，在该条例中规定：“用人单位支付给受聘用的退休人员和已经由原单位缴纳基本养老保险费的人员的劳务报酬，不得计入用人单位缴纳基本养老保险基数。”

“这种‘坚持己见’，正是立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面发挥至关重要的主导作用。”时鹏远说。

“我们要把老百姓看得懂、看得明白的话当做法言法语。而老百姓看得懂、看得明白的话，就是法言法语。”时鹏远举例说，在重新制定老年人权益保障条例时，创设性地将当时全国很多地方性法规中规定的“护理假”改为“陪护假”，并规定独生子女享有全国最长的20天陪护假。一字之差，更充分体现中华文化的传统孝道，凸显社会主义核心价值观。

编辑：韩玉婷 季天 罗琪

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