允许农村集体经营性建设用地入市，是2019年修正的《土地管理法》一个重大突破，2021年修订的《土地管理法实施条例》对相关规定又进行了细化，主要目的是建立城乡统一的建设用地市场，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价。当然，也是为了控制和减少政府征地，增加村集体的财产性收入，让利于民，形象说法是：关小一扇门，打开一扇窗。也就是说，除了商品房，工业、商业等经营性用途，包括保障性租赁性住房，都可以依法使用农村集体经营性建设用地，重点是鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。

农村集体经营性建设用地入市，也是一波三折。
2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议提出：推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。试点县（市、区）数量要稳妥可控。要坚持同地同权同责，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管。要坚持节约集约用地，坚持先规划后建设，合理布局各用途土地。要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控要求。

这次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。也就是，中央决定：农村集体经营性建设用地入市：试点先行，暂不全面推开。

2023年3月1日，自然资源部开展深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频培训。在这次培训会上，自然资源部部长王广华要求，入市工作要做到“二三二”，审慎稳妥推进试点。要抓住“两项前置条件”，加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划，完成集体土地所有权和使用权确权登记；要紧盯“三项负面清单”，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品房开发；要探索“两项重点机制”，兼顾国家、集体和农民个人的入市土地增值收益调节机制，保护农民集体和个人权益、保障市场主体愿用、会用入市土地的权益保护机制。

根据目前出台的相关法律政策，农村集体经营性建设用地入市比较明确的规定主要有以下几个方面。

01

入市条件

农村集体经营性建设用地入市有两个前置条件：一是必须是规划确定的。规划包括土地利用总体规划和城乡规划，现在正在编制“多规合一”的国土空间规划，国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途。也就是说，编制国土空间规划非常重要，如果不纳入国土空间规划，包括作为详细规划的村庄规划，是无法安排使用的（推荐阅读：自然资源部办公厅《关于进一步做好村庄规划工作的意见》）。二是必须要登记。只有经过依法登记的农村集体经营性建设用地，才可入市使用（推荐阅读：自然资源部《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知）。

为此，在试点工作中，自然资源部在视频培训会上要求：加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划，完成集体土地所有权和使用权确权登记。

02

主要

依据此前的规定主要有两种《土地管理法》第二十三条规定：土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。

还有一种

2019年9月30日，农业农村部印发的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》 提出：“鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。”但这个文件表述不够严谨，没有体现规划管控、用途管制和依法登记。

2021年6月28日，河北省委农村工作领导小组印发《河北省农村闲置宅基地盘活利用指导意见》，提出“允许农村集体经济组织在妥善处理产权和补偿关系后，在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地依法登记后，按照规划确定的用途，稳妥有序引导集体经营性建设用地入市。”河北这个文件表述是非常严谨的，而且允许“废弃的集体公益性建设用地”也可转变为集体经营性建设用地。

2021年12月21日，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出：在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。

但这次试点工作，自然资源部在视频培训会上明确：不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围。

03

使用情形

可使用集体经营性建设用地的，主要指工业、商业等经营性用途，比如农村一二三产业融合发展、乡村文旅、养老服务、采矿用地以及规模较小、不能进区入园的一些农村小微工业项目等。

2019年11月27日，自然资源部印发的《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》提出：农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。符合国土空间规划和用途管制要求、依法取得的集体经营性建设用地，土地所有权人可以按照集体经营性建设用地的有关规定，依法通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设，双方签订书面合同，约定土地使用的权利义务关系。鼓励盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。

2021年1月28日，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》提出：农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以依据《土地管理法》第六十条规定使用规划确定的建设用地。单位或者个人也可以按照国家统一部署，通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式使用集体建设用地。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

2022年11月18日，自然资源部印发的《关于做好采矿用地保障的通知》提出：不符合法定可以征收情形的，可以在办理农用地转用审批手续后按照《土地管理法》规定通过集体建设用地土地使用权入股、联营，或者按照国家统一部署通过集体经营性建设用地入市等方式保障采矿用地合理需求。

保障性租赁住房也可以使用集体经营性建设用地。2021年6月24日，国务院办公厅出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出：人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房；建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。

需要注意的是，近年来有些开发商打着“农村集体经营性建设用地入市”的旗号，借“民宿”之名，实际占用集体建设用地建“别墅”，继续搞“小产权房”，公开对外销售，这是现行法律法规不允许的。

这次试点工作，自然资源部在视频培训会上明确：符合入市条件的土地不能搞商品房开发。

04

使用方式

主要是出让和出租两种方式。《土地管理法》第六十三条规定：土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

对如何出让和出租，具体要求是两个“应当”：一是应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。二是应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

各地出台的省级土地管理条例（实施《土地管理法》办法），也都提出国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人依法可以通过出让、出租、作价出资（入股）等方式交由单位或者个人使用。

《广东省土地管理条例》还提出：鼓励土地储备机构指导农村集体经济组织开展集体经营性建设用地的前期开发、管护等工作。

05

使用年限

参照国有建设用地使用年限。《土地管理法实施条例》第四十三条规定：集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行，法律、行政法规另有规定的除外。（推荐阅读：自然资源部《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》）

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。

06

二级市场

可以通过二级市场正常流转。《土地管理法》第六十三条规定；通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

《土地管理法实施条例》第四十三条规定：通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的，双方应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。

国务院办公厅印发的《关于完善建设用地使用权转让出租抵押二级市场的指导意见》提出：已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。

07

程序规定

第一步：自然资源主管部门提出规划条件和相关要求。《土地管理法实施条例》第三十九条规定：土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。市、县人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。

第二步，编制出让、出租方案。《土地管理法实施条例》第四十条规定：土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三条的规定，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为该方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。土地所有权人应当按照市、县人民政府的意见进行修改。集体经营性建设用地出让、出租等方案应当载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。

第三步：出让并签订合同：《土地管理法实施条例》第四十一条规定：土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者，双方应当签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等，并报市、县人民政府自然资源主管部门备案。未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。合同示范文本由国务院自然资源主管部门制定。

第四步：交费和办理登记。《土地管理法实施条例》第四十二条　集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，依法申请办理不动产登记。

08

权益保护

这次试点工作，自然资源部在视频培训会上强调：保护农民集体和个人权益、保障市场主体愿用、会用入市土地的权益保护机制。

2021年12月21日，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出：在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。

可以由村集体依法收回。《土地管理法》第六十六条规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。

09

收益分配

这次试点工作，自然资源部在视频培训会上强调：探索兼顾国家、集体和农民个人的入市土地增值收益调节机制。

这是农村集体经营性建设用地入市争论最大的问题。

之前各地试点中普遍采取政府收取一定比例的土地增值收益调节金进行调节。2016年4月，财政部、国土资源部印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》也明确这一比例为20%～50%。但在《土地管理法》《土地管理法实施条例》中都未对此进行明确。（推荐阅读：集体经营性建设用地入市面临的难点问题）

10

法律责任

《土地管理法》第八十二条规定：擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

《土地管理法实施条例》第六十条规定：依照《土地管理法》第八十二条的规定处以罚款的，罚款额为违法所得的10%以上30%以下。