[聚焦]资深资讯:什么是特许经营,特许经营分为

四类“特许经营”及其底层逻辑、发展

趋势和衡量标准

（之一）

前 言

近年来，随着PPP式微、专项债过载，以及政府购买服务与政府投资基金众说纷纭等原因，各类冠以特许经营名目和以特许经营为基本逻辑的项目非常之多，也乱象丛生，引起不小的歧义和非议。

长风浩荡，风云变幻，诡谲莫测，这是一个快速变化的时代。笔者观察到，在百年未有之大变局和中国式现代化建设的历史条件下，不少的特许经营项目的着重点，并非在于特许和经营，而在于尝试本着市场化的原则和精神，以新的模式厘清政企关系，构建一种有效市场和有为政府更好结合的体制，并逐渐形成市场主导的投资内生增长新机制，以实现公益性项目（包括单体项目、组合项目及战略性和公益性突出的综合开发等项目）的市场化乃至产业化实施，从而以新理念、新思路、新的顶层设计破解困局，拓展投资空间，助推高质量发展。与此对应的，是国家制度顶层设计与政策法规的滞后——很多争论的产生，往往就在于，用既往的规则来评判新的项目、新的模式、新的现象，身体和概念风尚华丽，但骨子里却保守无比，恰似套中人，走起老路来连新鞋也不屑于穿。

一、寻根、顺势

我国《宪法》（2018年修正）明确规定，国家实行和发展社会主义市场经济。

1978年改革开放以来，坚持以经济建设为中心和市场化改革，是大的方向和脉络。在传统发展模式难以为继，一些深层次体制机制问题和利益固化藩篱日益显现的背景下，2013年11月十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是处理好政府和市场的关系；必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营；国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。就如何冲破思想观念束缚、突破利益固化藩篱、坚决破除各方面体制机制弊端，2022年10月党的十二大再次强调，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，构建高水平社会主义市场经济体制，以高质量发展为主题，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

新阶段，具体就投融资体制改革而言，2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》已经做出了清晰的部署和明确的要求，那就是：坚持系统观念，着力于实体经济，推动有效市场和有为政府更好结合，形成市场主导的投资内生增长机制，也即以高质量发展为主题，转变发展方式、优化经济结构、转换发展动能。

故此，从大的方面来说，特许经营是在经济市场化改革和政府治理能力与体系提升的背景和时代洪流下，公益性项目市场化、产业化的内在要求和表现；与此对应的，是传统国有企业经营体制机制的变革。典型的表现和历史的脉络是：原建设部于1993年颁布了《全民所有制城市供水、供气、供热、公交企业转换经营机制办法》（建法字第631号），于1995年颁布《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》（建法〔1995〕599号），于2002年颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）并联合原国家计委、国家环保总局颁布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资〔2002〕1591号），于2004年颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》（原建设部令第126号）；2015年4月，国家发改委、财政部等六部委颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令，以下简称25号令），对基础设施和公共事业特许经营的定义、适用范围、实施程序、权益保障、政策支持等作出较为全面详细的规定，这是截至目前关于特许经营最为权威的规范。

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）将政府特许经营协议列为行政诉讼的受案范围，但这里所指的特许经营协议，依托于《中华人民共和国行政许可法》所规定、基于行政相对人申请的行政许可，与基于平等协商的公益性项目特许经营协议有较大的差别，或者是同一项目处于不同阶段的多种性质行为的表现。2017年3月24日国家发展改革委法规司举办特许经营协议争议解决国际研讨会所形成的《会议纪要》显示，当前大量存在的政企合作特许经营协议性质，“可能更倾向于民商事合同”。《中华人民共和国行政许可法》（2019年修正）规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请经依法审查准予其从事特定活动的行为，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项属于行政许可事项，但市场竞争机制能够有效调节的可以不设定行政许可。

2021年6月市场监管总局等五部门《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）在第十三条“市场准入和退出标准”中明确，包括但不限于如下情形，未经公平竞争，不得授予经营者特许经营权：在一般竞争性领域实施特许经营或者以特许经营为名增设行政许可；未明确特许经营权期限或者未经法定程序延长特许经营权期限；未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；设置歧视性条件，使经营者无法公平参与特许经营权竞争。

与特许经营相关的重要法律制度还包括《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令第613号）第九条规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标。

笔者认为，招投标也罢，行政许可也罢，如此等等，这些管理性、程序性乃至制度性上层建筑规定，内核或者宗旨，应该是顺从和服务于国家市场化改革的大势和要求；改革创新是高质量发展的根本动力，而所谓改革的，恰恰就是那些不符合时代和发展要求，束缚生产力解放和发展的体制机制，以及固化和有弊端的理念、利益藩篱，以去行政化和法治化为重点和保障。

故此，在讨论具体项目、具体问题时，不宜或者不必执着于所谓专业技术及政策法规，不顺势而为，方向错了，方法都是错的。

二、当前特许经营的部分基本特征观察和辨析

从1984年深圳沙角B电厂项目实行特许经营至今，我国开展基础设施和公用事业特许经营已有近40年的时间。结合历史上特许经营项目实践及上述一系列政策法规及意见，笔者观察到，当前的特许经营项目体现出以下显著特征：

（一）项目具有公益性，属于政府职责范围。

从投资的角度来看，该范围依据《政府投资条例》（国务院令第712号）第三条规定，主要是“市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主”。而从政府公共职责的角度来看，依据我国《宪法》第89条、第107条规定及五位一体（物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明）的发展目标，特许经营项目：其一，总体上应服务于公共安全和发展，包括国民经济社会的方方面面，以公共产品、公共服务、公共价值为内核，区别于私人产品、服务和利益；其二本质上属于政企合作，应统筹公共利益和私人利益，特别是依据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号，以下简称42号文），应保障社会资本获得合理利润。

值得关注的是，上述政府投资方向和结构，随着时代的变化及具体项目功能定位的不同，会不断地予以调整；《政府投资条例》第三条第三款也明确，“国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构”。实践中，比如一个酒店，如果是旅游景区的功能性旅游酒店，可能被定性为旅游产业基础设施，可属于政府投资范围；同时，像标准厂房这样的项目，可以是市场投资，也因为具有产业聚集等一系列公共功能而成为政府投资的范围。

（二）项目具有一定的垄断性和准入限制，需要获得特许和排他。

这里的垄断性可能是自然垄断性和意义，也可能是基于政府权属和责任所造成的进入限制；前者是指项目具有非私人的权益和意义，后者是指政府责任项目通过特许以市场化的方式（不包括政府预算条件下的政府采购工程、货物、服务项目）予以实施。

（三）项目整体应具备经营性，特许经营者社会资本承担投资责任，并享有投资权益，包括依法依约获得政府投资补助的权益。

通常情况下，项目整体应具备经营性，投资人的回报

由此来看，特许经营区别于政府投资。依据《政府投资条例》（国务院令第712号），政府投资指的是“固定资产投资建设活动”，且以“以非经营性项目为主”，政府承担预算资金支付的责任。欧盟委员会的观点是，“如果建设成本实质上是由授权机构承担，承包商并不从直接使用设施的人的付费中收取报酬，这种合同在欧盟法下应理解为公共工程合同（而不是特许权合同）”。

特许经营的落脚点在于“经营”，其基本内涵和意义，在于持续地发挥资产的使用价值，提供公共服务及产品。故此，特许经营权一般会包括投融资、建设活动，但核心、目的和价值则在于持续高效地运营，包括建立在固定资产运维基础上的经营。至于运营收益是否能够获取覆盖成本及合理收益诉求，则并非特许经营项目是否成立的判断标准，因为特许经营内涵的价值或者假设还包括但不限于：项目融资，在市场化条件下效率和效益的提高，程序正义及民主治理，政府投融资体制改革及其治理能力治理体系提升等等。

故此，特许经营更为本质的特征，是在竞争性协商的基础上，项目投资责任及风险的市场化和有效转移，与此对应的是市场化和激励相容的利益导向机制，也即特许经营者享有投资权益，包括获得政府投资补助的权益。

值得关注的是，新阶段，在转变发展方式、鼓励综合开发、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的时代条件和基本国情下，不断涌现的各类综合开发项目的特许经营问题值得探讨：

其一，此类项目呈现出显著的结构化特征，也即综合开发项目是一类需要以综合体立项的新项目，而过去无论是国内还是国际，所谓的特许经营均主要是以单体项目为基础，相应的制度、理念及认识也是建立在此基础上的。由此可知，最起码不能简单地以历史上的特许经营制度、理念及认识来框定和判断综合开发类特许经营项目。

同时，可以明确的是，综合开发项目是一个有机整体，部分子项目不具备经营性是正常的，不影响项目整体的运营特征、产出及价值创造功能——这才是特许经营的本质和根本。

其二，无论目的在于补齐短板、打造载体还是培育竞争力，大体量、结构化的综合开发项目通常具备战略性和更强的公益性，是高质量发展五大原则之一“坚持系统观念原则”的体现，也是高质量发展的重要载体和路径。当前的热点项目城市更新、EOD均属于主题综合开发项目，此类对于城乡发展和特色活力功能区的培育，对于高质量发展和民生保障等，也均意义非凡。

其三，在我国基本经济制度和体制条件下，综合开发类项目的产出和价值是多元的，包括但不限于熟化的土地、资源资产盘活、产业发展、营商环境改善、就业和税收提升等等。如何实事求是地评估和判断综合开发项目投资的真实产出，摒弃传统单体项目直接使用者付费的价值模型束缚，并基于我国国情建立包括开发权补偿等价值回馈和循环机制，值得探讨和研究，但保障社会资本进得来、出得去、有收益同样是基本原则和规律，舍此所谓特许经营也就丧失了存在的基础。

其四，BT类综合开发项目的特许经营问题。

所谓BT类综合开发项目，典型的特征是：此类项目一般施工企业主导，项目以土地熟化和公益性项目建设一级开发为主，合作期基本等同于建设期+1或者+2年，项目的目的在于补短板、铸平台、培育项目区域承载力，项目的产出主要是熟化的土地、基础设施公共服务及区域承载力，项目的投资回报

笔者认为：其一，真正的综合开发项目以结构化为基本特征（而非打包的组合项目），虽然BT类综合开发项目层次较低亟待转型升级，但显然也是一个体量和意义较大的战略性项目，公益性突出。其二，BT类综合开发项目并不同于单体工程项目BT，因为倘若此类项目遵循了法定的“封闭运行，风险可控”原则，并建立了基于预算和绩效考核的增量回报机制，项目回报风险市场化有效转移，杜绝了政府隐性债务，根本上也不存在合规性问题。其三，虽然此类项目可能缺乏基于单体项目、能产生使用者付费的传统运营内容，但从项目整体来看，项目的谋划策划规划、实施结构节奏的把握以及项目合作期内的运维、运营及产业发展服务等内容，对于具备独立性的综合开发项目整体而言，也是其公益性项目功能和价值实现的保障，对于此类综合开发项目整体而言也属于运营的内容，只不过其产出主要并非传统的使用者付费而已。其四，不同国家和地区、不同国家和地区的不同发展阶段及不同的项目，需求是不一样的，不能以是否产生足够的使用者付费作为唯一标准。

故此，笔者认为，新阶段基于中国基本国情（比如我国当前仍处于快速的城镇化时期，各类城乡均有补短板的迫切需求），不能简单地认为BT类综合开发项目不适用特许经营。对于新事物、新现象，真正需要做的，是更新理念和顶层制度设计，并以实践为检验真理的唯一标准；尊重事实和规律，具体问题具体分析、实事求是才是正道，发展才是硬道理，空谈误国、实干兴邦，真正的专家和真知灼见都在一线。

（三）特许经营可能与行政许可并无必然钩稽和逻辑关系。

也即特许经营权的获得，可能是基于竞争性程序之上的行政许可，也可能是基于建立在竞争性程序基础上的平等协商，项目的公益性和市场化实施方式的有机融合，以及项目价值的最大化和多元目标实现，根本则在于按照中央的决策部署依法厘清政企关系并推动有效市场和有为政府更好结合，通过改革创新和构建高水平社会主义市场经济体制以解放和发展生产力，切实推动高质量发展。

由此，特许经营协议并不必然属于行政协议。比如，同样是公共资源配置、相关开发权的授予，可能是基于或者隐含着行政许可，但也可能是项目经济平衡的商务条件或者对价，后者显然属于民事协议的范畴。新阶段，在依法合规的基础上，公共资源的资产化、要素化、项目化乃至资本化，也是经济市场化改革的内在要求和体现。当下，所谓盘活存量资产，以公共资产（包括行政事业及国企资产）为主，其盘活方式以交易类和项目类为主，最终还是要以市场化的方式实现项目化。

（四）从项目的角度来看。

无论是否属于行政协议，市场化特许经营权的授予，一般需履行竞争性程序；而从体制的角度来看，在我国基本国情和制度条件下，政府将其《宪法》职责授予相关国有企业以市场化、法治化的方式实施，则是地方政府履职的一种内部处理方式，也并不具有竞争性，从而可以在依法厘清政企关系和协商一致的基础上，直接进行许可和授权，并应以协议等法治化方式切实进一步厘清在具体项目中的政企关系，并建立配套体制机制，其底线之一便是杜绝政府隐性债务。

特别值得关注和探讨的是，地方政府和地方国企之间并非简单的行政关系，在国有企业实体化、市场化改革的条件下，二者之间更多的是基于股权投资及合同所形成的平等主体关系，也即政企不分、行政指令并不适用于政府和地方国企。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（[2018]厅字33号）规定，坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务，各级政府和社会组织，一般情况下，不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出责任，国有企业自愿承担的，应严格履行相应决策程序。江苏省政府办公厅《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发〔2021〕94号）也明确要求，各地政府和有关部门要切实剥离融资平台公司政府融资职能，维护所属融资平台公司作为市场主体依法享有的权利，不得干预企业经营活动，不得以行政决议方式违规将政府出资建设项目交由融资平台公司筹资承建。

（五）其他。

三、新的历史条件下“特许经营”的

演进和分类初探

在上述分析的基础上，我们初步观察和认识到，当前的所谓“特许经营”呈现出多种类型及结构:

（一）以单体项目为主的经典或者传统特许经营。

主要是具备垄断性和自平衡特点的基础设施和公共服务项目，以单体强经营性项目为主。PPP以前的所谓特许经营项目，大多属于这一类型。

这一类型的特许经营项目，以25号令为基本规范，以行政许可为基本的逻辑前提，或者部分环节和内容蕴含着行政许可的内容。全国人大法工委《行政许可法释义》明确指出：“专营权利的赋予，即特定行业的市场准入，主要是公用事业服务等行业，如自来水、煤气、电力、电信、邮政等与人民群众日常生活、公共利益密切相关的行业。这些行业由于其整体性和统一性的特点，无法放开竞争，放开竞争容易影响其服务效能。因此，进入这些行业要实行准入制度，要设定比较高的门槛，以使进入者能为公众提供优质服务。”

也即，一般而言经典特许经营是以行政许可为潜在和必要前提的，竞争性采购包含了相对人提出申请这一行政许可必备要件；在特许经营合同框架下，遵循市场化的方式，将公共产品和服务交给社会资本来投资和经营，并不改变项目的公益性特征，政府必须对社会资本提供公共服务的质量和效率进行监管，从而使得特许经营合同具有行政合同的一系列特征特征，包括政府享有行政优益权。但特许经营基于、始于行政许可，终于平等协商，主体还是民事合同，其纠纷解决程序选择决定于纠纷的内容和发生依据。

需要强调的是，如上所述，经典特许经营区别于政府采购之处在于，政府采购形成了政府责任，而特许经营基于项目的经营性和竞争，社会资本承担了项目投资、经营的风险和责任。

（二）涉及政府缺口补助的PPP项目。

2014年PPP爆发以后，主导PPP的财政部认为，PPP的本质是政府采购服务，相应的公共产品（建设所形成的资产，以固定资产为主）成为了公共服务的物质条件和工具。而发改委及学界则认为，PPP包括政府购买服务、特许经营及股权合作等多种类型。截至目前关于PPP唯一一个中央级别的专门规范性文件《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）第十二条明确，广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务，但在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按25号令执行。从实操的角度来看，根据42号文，并由于25号令第十一条明确规定需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的由财政部门负责开展相关工作，故此PPP与特许经营在2014年以后实际上实行的是双轨制：实践中，不涉及政府支付的，往往会选择依据25号令规定，以较为简便、灵活和地方政府可控的特许经营模式实施。

值得关注的是，从管理上来看，虽然财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）将未入库的PPP项目列为不规范项目，但财政部《〈政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同〉应用指南》（财会〔2020〕19号）也明确规定，“对于符合本准则‘双特征’和‘双控制’标准但未纳入全国 PPP 综合信息平台项目库的特许经营项目协议，在本准则首次执行日，有关衔接规定如下：1.协议中不含提前锁定、固化政府支出责任等兜底条款的，在本准则首次执行日，政府方应当参照已入库项目的新旧衔接规定进行会计处理。2.协议中含有提前锁定、固化政府支出责任等兜底条款的，政府方应当按照《政府会计准则第5号——公共基础设施》、《政府会计准则第8号——负债》等准则规定，对政府方控制的公共基础设施及相应的负债进行会计处理。”也即，对于依据25号令实施，未纳入PPP项目库的特许经营项目，只要不构成政府隐性债务，财政部也是认可的。

（三）ABO+模式之惑。

ABO模式为北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）2016年4月所首创，随后并得到了北京市政府的认可和推广。比如，2016年7月23日北京市人民政府出台《关于推进供给侧结构性改革进一步做好民间投资工作的措施》（京政发〔2016〕29号）明确：要着力优化国有资本布局，力争用5年时间将80%以上的国有资本集中到公共服务、基础设施、前瞻性战略性产业、生态环境和民生保障等领域；剥离国有企业办社会职能，对可以实行市场化运作的基础设施、市政公用和其他公共服务领域项目，政府不再全额投资；在轨道交通领域推广授权－建设－运营（ABO）模式，完善轨道交通站点及周边、车辆段上盖及地下空间土地综合利用机制。又如，2016年8月15日北京市人民政府出台的《北京市“十三五”时期重大基础设施发展规划》中提出，“创新市场化模式，探索推广ABO、PPP等模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进投资主体多元化，提升建设管理效率”。

就ABO的精神实质，京投公司时任和现任总经理郝伟亚认为，ABO模式“参考特许经营的思路、结合政府购买服务的理念，是公共服务的‘公建公营’模式的拓展，其核心是专业化、市场化、契约化”。

依据我国《宪法》、《政府投资条例》等国家基本法规，政府有供给公共产品、公共服务和推动地方全面和高质量发展的职责；作为行政主体和特殊民事法人主体，政府供给公共产品和服务以及履行推动高质量发展职责，以市场化、社会化方式实施。其中，鉴于我国国情、政府与地方国有企业的股权关系及地方国企的职责、宗旨和使命，在依法厘清政企关系的基础上，政府以法治化的协议而非指令的方式，直接授权地方国企作为特定非竞争性公益项目（特别是具备战略性的大型综合开发项目）的项目业主实施该项目，符合我国国情，也符合相关政策法规的精神和要求，具体如中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》、国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（〔2018〕厅字33号）、财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）等。也即，政府与地方国企的关系，不是一个简单的专业技术和法律问题，更多的是国情、体制乃至政治问题，故此不是自下而上地讨论所能解决的问题。

值得关注的是，ABO模式中，在政府授权地方国企的过程中，基于行政许可和竞争程序的经典特许经营的特征逐渐弱化，如何依法推动有效市场和有为政府更好结合才是重点，也是改革创新的焦点。故此，可以观察到，ABO项目中基础设施、公共服务及具有战略性、公益性和政府责任特征项目的市场化、社会化、专业化、法治化意味越来越浓，最终其实形成了以政府授权为基础的一个二元复合结构：其一，在合议和项目经济可行的基础上，地方政府授权地方国企为项目业主，也即ABO其实并非模式，而是政府内部特定项目的业主架构，是一个项目体制构建的严格法律过程；其二，在上述体制搭建的基础上，依据与政府所签订授权协议，项目业主公司再对项目进行完全市场化的运作，并依据合同的相对性，转移和阻断项目风险传导至政府方。

故此，ABO+模式是一个复合结构，其中包含了政府和项目业主之间基于准行政决定（而非指令）的非竞争性行政许可，并落脚于项目业主与其依法竞争性采购的合作伙伴之间的民事合同。简单地说，ABO+项目基于类特许经营，但本质上是一个市场化模式或者市场化的过程，且不宜简单地予以拆解。

就未来十五年我国投融资体制改革，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的决策部署是，“坚持系统观念，推动有效市场和有为政府更好结合，形成市场主导的投资内生增长机制”。ABO+模式实质上遵循了上述中央的决策部署的原则要求，是一种立足实际、面向未来的有益尝试，在实践中也已经普遍存在；对于此类模式和项目，依据国务院《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第55条的规定，应留足发展空间，不得简单化予以禁止或者不予监管。

（四）可私有化的特许经营。

25号令第十九条规定，特许经营项目以使用者付费为主，向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益。

对于一些兼具公益性和商业性的项目，如标准厂房、物流园、孵化器等产业载体，可以以市场化和私有化的方式实施，但如果意欲谋求政府的可行性缺口补助，使用专项债、PPP等政府投融资资金和工具，特别是意图获取政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益，或者获得融资便利等支持的，也可以根据项目的公益性特点以特许经营模式实施，这类项目称之为可私有化的特许经营。

（五）其他类型的特许经营项目。

四、关于招投标免除与合并问题的

辨析和补充说明

就特许经营及相关项目而言，值得关注的是，招投标免除与多标合一标是两个不同的问题，不宜混同。

2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令第613号）第九条所提到可不再进行招标的特许经营项目，从立法背景及内涵上来看，指的是上述经典特许经营项目。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令第613号）第九条上述规定，基于经典特许经营项目相关特征，包括但不限于：第一基本上是使用者付费项目，政府一般没有支付责任；第二，特许经营权经过招标采购，商务条件已经依法确定（一般报价为特许经营期限或者特许经营投资额）；第三，经典特许经营项目是社会资本投资项目，投资责任及风险已经内化在特许经营项目合同中并由社会资本投资人承担，故此特许经营投资人有投资自主权和投资控制的动力、能力，无需强制招投标。

而采用PPP、ABO+模式或以私有化等方式实施的特许经营项目，如果最终采购报价指标里包含了成本（包括建设成本、运营成本等）及收益（包括特许经营期限）等控制指标，等同于实质上已经履行了招标程序，而非免于招投标。事实上，除了投资人与EPC两标合一标以外，但凡需要竞争性定价的，如配置的项目经营性国有建设用地使用权等的出让，本着项目结构完整和提高效率的原则，则可考虑招标合并，与项目是否为特许经营项目并无必然联系，这纯属程序和制度成本控制问题。

如上所述，PPP包含了特许经营但并非全部是特许经营项目，但将PPP等同于政府采购服务的财政部在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）却笼统地规定，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。财政部的上述规定的实质是，非特许经营类PPP项目也可以通过多标合一标的方式进行采购，前提是采购商务指标全覆盖，属于合并招标，而非免于招标。

结 语

综上，笔者初步和原则性认为：

（一）立足和服务于实践。

在立法和政策严重滞后的情况下，不宜简单地以五年甚至十年前的历史性政策法规来硬性框定和作为标准判断当前多元化的特许经营项目。比如，从政府监管的角度来看，鉴于国务院《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第55条明确规定，“政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间，同时确保质量和安全，不得简单化予以禁止或者不予监管。”财政部在《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）虽然认为“授权－建设－运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等模式尚无制度规范，但也没有认定其违规或者构成政府隐性债务。

当前，特许经营满天飞是事实，但拿着过去的政策法规认定其均不是特许经营或者违法，恐怕也是不严谨的。古希腊哲学家赫拉克利特（Heraclitus，约公元前530年-前470年）说过，“人不能两次踏进同一条河流”。时代川流不息，这世界唯一不变的是变化，与其刻舟求剑，不如顺势而为、因时而异、因事而异和实事求是。

（二）顺势而为。

在市场化改革不断全面和深入推进的时代里，经典特许经营显然并不能代表全部的所谓特许经营，特许经营的理念和制度亟待升级。如上所述，坚持经济市场化改革方向，积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，是全面深化改革的方向和重点，其核心问题是处理好政府和市场的关系，推动有效市场和有为政府更好结合。在此方向和原则下，特许经营应在依法厘清政企关系的基础上，不断地进行升级和模式创新，其宗旨在于在有效市场和有为政府更好结合的基础上，不断地提高公共服务的供给质量、促进高质量发展，并遵循市场化、法治化原则实现多方共赢。实践中，不宜将特许经营固化为经典特许经营，也不宜简单地以过往和不完善的政策法规作为判定新型特许经营项目的标准。

（三）完善顶层设计，尊重实践首创。

对于尚无制度规范的特许经营模式，应在依法合规和总结实践经验的基础上，尽快完善顶层制度设计，以优化营商环境，并依法留足发展空间，不得简单化予以禁止或者不予监管，以促进守正创新。

（四）以“推动有效市场和有为政府更好结合”为判断标准和创新目标。

“坚持系统观念，推动有效市场和有为政府更好结合，形成市场主导的投资内生增长机制”是中央关于新阶段投融资改革的总体部署，无论是实践还是理论研究，着眼点应在于现实和未来，在于如何“推动有效市场和有为政府更好结合”，其内核和精神实质是坚持经济改革的市场化方向。故此，“推动有效市场和有为政府更好结合”应成为特许经营判断和创新的基本标准。

总而言之，复杂的事情应明晰底层逻辑，但不宜简单化，所谓政策法律及治理，终究要不断地适应乃至前瞻性地引领快速变迁的现实需求。

特此抛砖引玉，有时间了持续多交流，民主和群策群力乃是良法善治的基础，也是智库机构和一线专家服务社会的重要方式。