实事秘闻知识:环境监管失职罪,环境监管失职罪与重大责任事故罪

导语

根据《刑法》第四百零八条的规定，环境监管失职罪是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。在我国现行刑法中，所有失职犯罪的构成要件中均以“严重不负责任”作为“失职”的解释，但何为“严重不负责任”，法条并未予以明确，相关司法解释亦未对此进行廓清。而法条对于构成环境监管失职罪的行为样态的描述中除了“严重不负责任”的表述之外，未附加其他更具体的说明。由此可知，对“失职”应作何种理解和认定，笔者主张从罪状的文义——“严重不负责任”出发进行分析：行为人负有环境保护监督管理职责是前提，具有不履职或不正确履职的行为是关键，不履职或不正确履职的程度需“严重”，与重大环境污染事故的严重损害后果需有因果关系。

一、行为人需负有环境保护监督管理职责

行为人负有相应的职责，这是构成“失职”的前提性条件。具体到本罪名而言，行为人需负有环境保护的监督管理职责。根据《环境保护法》第二条规定，本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。

因此，环境保护监督管理职责的范畴应当根据“环境”的概念予以确定，根据前述法律的规定，环境保护的概念应属于比较宽的范畴。根据《环境保护法》第十条第一款的规定，国务院环境保护主管部门及县级以上地方人民政府环境保护主管部门是“负有环境保护监督管理职责”的应有之义。根据第二款的规定，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。由此可知，具有环境保护监督管理职责的主体并不仅限于环境保护主管部门的工作人员，也应当包括其他有关部门和军队环境保护部门的工作人员等（具体如下表所示）。

二、行为人需有不履行或不正确履行环境保护职责的行为

在确定行为人具有环境保护监督管理职责的基础上，还需要考察行为人是否存在不履行或不正确履行职责的行为。行为人在履职过程中存在不履行或不正确履行职责的行为，这是不负责任的实质表现。不履行职责，即行为人本来负有某种法律上的义务，在具有履行特定职责的能力的情况下没有不履行，通常表现为放弃职守；不正确履行职责，即行为人虽然履行了一定职责，但是不遵照法律法规、上级单位或者本单位内部的规章制度对其职责的要求去做，通常表现为草率行事、敷衍应付等。行为人因违反了法律赋予的履行法定义务的规定，进而在刑法上具有了可谴责性。

不履行或不正确履行环境保护职责的行为包括：（1）不符合行政许可条件准予行政许可的；（2）对环境违法行为进行包庇的；（3）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；（4）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；（5）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；（6）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；（7）应当依法公开环境信息而未公开的；（8）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的。

三、行为人不履行或不正确履行职务需达到“严重”的程度

行为人只存在不履行或不正确履行职务的行为未必达到环境监管失职罪的构成要件，够罪需要达到“严重”的程度。目前，环境监管失职罪的罪状中没有明确规定“严重”程度的具体行为表现，司法解释也没有把关注点放在“严重不负责任”的划定上。因此行为人不履行或不正确履行职责是否达到“严重”程度，是认定是否属于入罪条件的“失职”的关键。

对是否达到“严重不负责任”的判断可以参照下述两个标准：第一，寻找基准行为，即确立“负责任”的职责应该是什么样的。第二，考察行为人的行为与基准行为的偏离程度，如果行为人的行为与基准行为有较为严重的偏离，即应视为行为人不履行或不正确履行职责达到了“严重”的程度。

通俗而言，通过对司法实践中最为常见的失职行为进行归纳总结，行为人放弃履行职责或不正确履行职责，导致重大隐患未被及时发现，或发现隐患未予纠正、未采取有效措施；对应当预见的情况未能预见，或者虽已预见但轻信能够避免而未采取有效措施，引发了重大损害结果的发生等，应认定为“严重不负责任”。

四、行为人的“失职”与重大环境污染事故的损害结果之间具有因果关系

刑法中的因果关系是追究刑事责任的前提，是犯罪行为与犯罪结果之间的一种客观联系。只有证明犯罪行为与犯罪结果之间具有刑法上的因果关系，才可以追究刑事责任。环境监管失职罪的追诉往往涉及较为复杂的专业知识和证据认定，相对其他犯罪的因果关系而言，环境监管失职罪的因果关系具有较强的复杂性：其一，大多数环境污染事故的损害结果并不是单纯的一个主体一个行为所致，而是多个主体或多个行为综合作用导致；其二，污染环境行为导致的损害结果在时间上往往具有滞后性，加大了从损害结果回溯原因行为的难度。

笔者认为，如果负有环境保护监管职责的国家机关工作人员没有履行或没有正确履行监管职责，违反了法律赋予的强制性义务，制造了法律所不容许的风险，该行为具有应受惩罚性。进一步而言，在环境监管失职罪中，“失职”行为与重大环境污染事故的损害结果之间是一种间接因果关系，二者之间有一个或者若干个介入因素，这些介入因素中有的是导致危害结果发生的直接原因，有的是间接原因，从而造成多因一果的复杂局面。在这样的情形下，必须明确造成重大环境污染事故危害结果的直接原因相对于行为人“失职”行为是否具有独立性，如果没有“失职”行为就不会出现危害结果发生的直接原因，那么就可以认为直接原因是依赖于“失职”行为而存在的，行为人的“失职”行为依与重大环境污染事故的损害结果就具有了刑法意义上的因果关系。

结语

随着国家层面对生态环境保护越发重视，对环境污染事故的追责力度也在不断加大。最高人民法院在2021年颁布的《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》中也明确强调，要加大对环境污染违法犯罪的惩治力度，严厉打击环境监管失职渎职等突出违法犯罪活动。由此，环境监管失职行为既违背了国家机关工作人员履行职务的神圣使命，又放纵了环境污染事故的发生，对此应强烈谴责并严厉打击。

本文作者：李波 孙春晓