引用本文：

赵忠学，孙璐.回顾与思考：我国食品安全信用档案制度述评[J].中国食品药品监管.2020.05（196）：4-13.

摘 要

食品安全信用档案制度是我国食品安全信用体系建设的重要内容，是新时代市场信用监管有效落实的重要基础。回顾食品安全信用档案制度的立法演进及监管实践，还存在顶层设计不周密、制度支撑不配套，基层实践无序性等问题，制度收益及惩戒效用欠佳。建议将食品安全信用档案制度纳入市场信用体系建设总体布局，促使用一部法规、一个标准、一个机构、一个系统实现对食品生产经营者等市场主体信用信息的管理。

关键词

市场监管；食品安全；信用体系；信用档案；制度述评

1食品安全信用档案制度的源起

市场经济是信用经济，信用是维持市场秩序的保证。回顾改革开放以来我国市场经济发展进程，在取得巨大成就的同时，诚信缺失也成为不可回避的“痛点”，突出表现在食品安全事件时有发生，商业欺诈、制假售假现象久治不绝，不正当竞争、不讲信用行为屡禁不止。因此，针对整顿和规范市场经济秩序，2001 年国务院政府工作报告中首次提出“大力倡导诚实守信的职业道德，加快建立健全社会信用制度”，2002 年党的十六大报告进一步提出“健全现代市场经济的社会信用体系”目标要求，开启了我国社会信用体系建设的序幕。之后，随着我国加入世贸组织带来的市场规则变化和改革开放的持续深入，信用乱象已严重制约经济社会发展，加快社会信用体系建设成为党和政府当务之急，相关表述充分体现在历次国民经济和社会发展规划总体部署、历届党的代表大会报告和历年政府工作报告中。尤其党的十八大以来，社会信用体系建设进入快车道，《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》《新时代公民道德建设实施纲要》等文件相继出台。社会信用体系建设由最初的维护市场秩序扩展至个人诚信、政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信五大领域，信用监管成为新时代规范市场秩序、优化营商环境、推动高质量发展的新型监管机制，我国对于社会信用体系建设的重视程度上升到前所未有的高度。

就食品安全信用体系构建而言，其始终处于社会信用体系建设的首要位置，这不仅与食品安全的政治、经济、社会综合属性有关，还与食品安全问题及事件发生的根源有关。食品生产经营者的诚信缺失行为包括：不规范使用添加剂、造假或欺诈、使用过期原料或出售过期食品、非法添加违禁物等，其中典型的食品安全事件有2003 年安徽阜阳劣质奶粉事件、2005 年苏丹红事件、2008 年三鹿奶粉事件、2010 年地沟油事件、2014 年福喜事件等，这都是我国食品产业不平衡、发展不充分、市场秩序失衡的时代缩影。因此，在社会信用体系建设的总体框架内，自2003 年以来，加强企业信用记录、建立企业信用档案成为食品安全信用体系建设的重要举措，如2003 年7 月18 日，全国实施食品药品放心工程电视电话会议指出：“抓好企业信用建设，把企业违法违规行为记录在案，公示社会，发挥警示和惩戒作用”[1]，笔者判断这应为我国建立食品安全信用档案制度的初心和起点。随后，原国家食品药品监管局、公安部、农业部等八部门联合下发的《食品药品放心工程实施方案》（国食药监办〔2003〕174 号）将“记录在案”进一步明确为：“使企业通过承诺制和建立诚信档案，公开接受社会监督”，成为食品安全信用档案的雏形。2004 年9 月，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23 号）则区分企业主体和监管者，表述为“建立健全食品生产、经营企业质量档案和食品安全监管信用档案，强化食品生产经营者的责任意识”，引申为“两档”建设。《国家食品药品安全“十一五”规划》又强调：“逐步建立企业食品安全诚信档案，推行食品安全诚信分类监管”等。一系列要求和频发的食品安全事件推动了我国食品安全信用档案制度的立法进程，《食品安全法》（2009 年版）第七十九条规定：“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况；根据食品安全信用档案的记录，对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次”，明确了建档主体、内容和作用。至此，食品安全信用档案被赋予法律地位，成为重要制度安排。

2食品安全信用档案的内容流变

按照GB/T 22117-2018《信用基本术语》定义，信用档案是对信用主体信用信息的采集、整理、保存、加工而形成的信用记录。随着我国市场经济发展和食品安全形势变化，信用档案内容在立法骨架下逐渐延展丰满，档案内容除了记录上述第七十九条法规内容外，根据《中华人民共和国食品安全法释解与应用》，档案内容亦可包括有关食品生产经营者的行业协会评价、新闻媒体舆论监督信息、认证机构认证情况、消费者投诉情况等信息[2]。《食品安全法实施条例》（2009 年版）也进一步要求将食品生产者召回、停止经营不符合食品安全标准食品的情况记入信用档案。《食品安全法》（2015年版）再次丰富了内容，如第一百一十四条规定，应当将对问题生产经营者的责任约谈情况和整改情况纳入信用档案；第一百一十三条规定，档案内容要依法向社会公布并实时更新，对违法行为情节严重的食品生产经营者，除了增加监管频次外，还可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关的金融机构。2019 年12 月1 日实施的《食品安全法实施条例》第六十六条规定：国务院食品安全监督管理部门应当会同国务院有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，结合食品生产经营者信用档案，建立严重违法生产经营者黑名单制度，将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等相衔接，及时向社会公布。

可见，上述立法条文的逐步完善充分考虑了社会发展和现实因素，但仍不能穷尽所有食品安全信用信息指征。因此，在实践中，相关职能部门根据立法宗旨对信用信息以及信用档案内容进行了补充，如2015 年11 月实施的《食品药品监管总局关于推进食品药品安全信用体系建设的指导意见》指出，信用信息搜集应当包括：基础信息，行政许可信息，监督检查信息，产品检验抽验信息，行政处罚信息，表彰、奖励信息等6 个方面并规定了具体内容。2016 年8 月实施的《食品安全信用信息管理办法》规定：本办法所称食品安全信用信息，是指食品药品监督管理部门在依法履行职责过程中制作或者获取的反映食品生产经营者食品安全信用状况的数据、资料等信息，包括食品生产经营者基础信息、行政许可信息、检查信息、食品监督抽检信息、行政处罚信息等。2016年9 月，原国家食品药品监管总局《关于印发食品生产经营风险分级管理办法（试行）的通知》（食药监食监一〔2016〕115 号）要求及时将食品生产经营者风险等级评定结果记入食品安全信用档案。2017 年2 月发布的《“十三五”国家食品安全规划》要求各级监管部门将行政许可、抽样检验、监管执法、行政处罚等信息及时纳入食品生产经营企业信用档案、全国信用信息共享平台及国家企业信用信息公示系统，开展联合激励和惩戒。而对于信息的

3食品安全信用档案制度的探索实践

回溯食品安全信用体系建设及信用档案制度的发展，与我国食品安全监管体制改革进程紧密相关，主要经历了三个时期。

（一）食品安全分段监管时期的探索（2003 年4 月~2013 年3 月）

按照国务院领导关于食品安全信用体系建设要先行一步的要求，这一时期相关工作由2003 年4月刚挂牌成立的原国家食品药品监管局牵头，会同当时的公安部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、海关总署等部门共同实施，主要方式是通过实施食品安全放心工程和试点建设推动工作落实，并明确从2004 年至2008 年为全面推进我国食品安全信用体系建设的五年。《关于实施食品药品放心工程的通知》（国办发〔2003〕65 号）、《食品药品放心工程实施方案》（国食药监办〔2003〕174 号）、《国家食品药品监督管理局食品安全信用体系建设试点工作方案》（国食药监察〔2004〕90号）、《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》（国食药监察〔2004〕99 号）等一系列文件和规定密集出台。试点主要集中在辽源、大庆、厦门、常德、银川、深圳、绵阳、漯河等地区，涉及肉类、粮食、儿童食品等食品行业。试点的主要内容包括由行业协会推动建立企业生产经营档案和监管部门推动建立监管信用档案，前者如中国肉类协会、中国粮食行业协会、中国食品工业协会分别起草了本行业生产经营档案示范文本并下发试点企业执行，后者如辽源市、绵阳市制定了食品安全监管信用档案基本模板等。《食品安全法》（2009 年版）实施后，原国家质检总局发布的《关于食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定的公告》（国家质检总局2009 年119 号公告），原国家工商总局颁布的《流通环节食品安全监督管理办法》（工商总局令第43 号），原卫生部印发的《餐饮服务食品安全监督管理办法》（卫生部令第71 号），分别对生产、流通、餐饮服务监管环节信用档案建设提出了具体要求。作为配套，原国家质检总局还制定了GB/T23791-2009《企业质量信用等级划分通则》，原国家食品药品监管局专门印发了《餐饮服务食品安全监管信用档案管理办法（征求意见稿）》。从地方的跟进看，原湖南省工商局出台了《湖南省流通环节食品经营者食品安全信用档案管理规定》，而济南市从食品安全综合协调角度，依据档案法、食安法出台了《济南市食品安全监管信用档案管理办法》。总的来看，这一时期是我国食品安全信用档案制度从无到有、初步成型的阶段，但受制于当时分段监管体制的影响，各职能部门和基层部门的探索也处于“各自为政”“ 百家争鸣”的状态。

（二）食品药品统一监管时期的实践（2013 年3 月~2018 年3 月）

随着食品安全形势的发展，党的十八大以来，党和政府致力于构建统一权威的食品安全监管体制，严格落实“四个最严”“四有两责”的监管要求，并推动食品安全上升至国家战略层面，主要标志是2013 年3 月原国家食品药品监管总局的组建，以及2015 年10 月1 日“史上最严”《食品安全法》的实施。按照新的职能，立法明确了由县级以上人民政府食品药品监管部门建立食品生产经营者食品安全信用档案，结束了分段建档的历史。《国家食品安全监管体系“十二五”规划》亦进一步要求全面建立并动态更新各类食品生产经营者的食品安全信用档案，细化完善档案记录信息，逐步实现信用档案电子化和全国联网。2015年11 月出台的《食品药品监管总局关于推进食品药品安全信用体系建设的指导意见》要求，2016年年底前建立企业及相关人员信用信息档案，按产品分类特点探索制定食品药品生产经营企业信用分级分类管理标准，初步构建信用等级评价机制。此外，始于2014 年的国家食品安全示范城市创建工作，也将信用档案制度落实情况作为考核评价的重要内容。以上要求和措施在一定程度上推动了食品安全信用档案制度的落实。公开信息显示，2014 年8 月原国家食品药品监管总局专门就《婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全信用档案管理规定》征求意见，原山东省食品药品监管局出台了《关于进一步加强食品生产企业食品安全信用档案管理的指导意见（试行）》，原四川省食品药品监管局与四川省档案局联合印发了《四川省食品药品安全监管业务档案管理办法（试行）》，原上海市食品药品监管局印发了《上海市食品生产企业食品安全风险与信用分级监管办法》，江苏省如东县市场监管局出台了《食品安全信用档案管理制度》等。总之，这一时期尽管出现食品药品监管和市场监管改革分化的局面，但统一权威的监管体制为信用档案制度发展提供了外部保证，监管需求和创城活动也进一步激发了监管部门和基层实践热情，信用档案制度在内容完善、档案管理、信用分级与结果运用上逐步规范。

（三）市场综合监管时期的新要求（2018年3月以来）

党的十九大明确提出中国特色社会主义进入了新时代，实施食品安全战略，让人民吃得放心成为党和政府的庄严承诺。推动食品安全监管体制重大变革，将食品安全纳入市场综合监管范畴，运用市场综合手段解决食品市场突出问题，尤其将信用监管作为新时代市场监管的新机制，为食品安全信用档案制度建设带来了全新的制度环境、理念思路和载体工具。2019 年1 月，国家市场监管总局发布《假冒伪劣重点领域治理工作方案（2019—2021）》，对食品等相关领域市场主体提出信用要求，重点强调“加强企业信用监管，全面推进涉企信息归集共享，依法通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，强化企业信息披露、自我声明和信用承诺。建立健全企业经营异常名录、‘黑名单’和信用修复制度，完善联合惩戒机制，促进各项惩戒措施落地”。2019 年5 月发布的《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》再次重申，要“推进食品工业企业诚信体系建设。建立全国统一的食品生产经营企业信用档案，纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统。实行食品生产经营企业信用分级分类管理。进一步完善食品安全严重失信者名单认定机制，加大对失信人员联合惩戒力度”。2019 年7 月，《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》要求“全面建立市场主体信用记录。根据权责清单建立信用信息采集目录，在办理注册登记、资质审核、日常监管、公共服务等过程中，及时、准确、全面记录市场主体信用行为，特别是将失信记录建档留痕，做到可查可核可溯”。上述要求成为新时代市场监管时期关于食品安全信用档案制度建设的最新指引，但如何统一档案模式、如何进行双平台（系统）公示、如何对企业信用分级分类、如何区别违法和失信的关系、如何界定严重失信者和认定黑名单、联合惩戒由谁主导及边界等问题依然是当前重要课题。

4食品安全信用档案制度的现状评价

食品安全信用档案制度源于社会信用体系建设的现实需要和治理食品市场秩序失范的紧迫要求，无论从顶层设计到基层实践均取得了一定进展。一是抓住了食品安全问题的根本症结。经济学视角下食品安全问题的主要成因是信息不对称以及由此引发的食品生产经营者的失信行为。掌握、公示企业不良信息，在一定程度上增加了监管者、消费者和企业博弈筹码，倒逼食品生产经营者诚实守信，形成声誉威慑和制裁，如将抽检、检查和处罚等负面信息定期发布。二是确立了信用档案的法律地位。自2003 年以来的不断探索，经2009 年入法立制，后又通过屡次修改完善，信用档案制度的法律地位得到不断巩固，加之信用中国、信用社会、诚信商务、信用监管等一系列外部环境的推动，确立信用档案法律地位的现实意义更显突出。三是统一了信用档案的实施主体。随着机构改革的深入，信用档案制度实施主体由过去的“九龙治水”“ 三分天下”逐渐过渡到目前市场监管部门的统一实施。这有利于政府从市场监管职能角度通盘考虑食品安全信用监管问题，避免政出多门和信息壁垒，更利于信用信息共享和联合惩戒工作的统一开展。四是规范了行政检查的文牍载体。随着监管体制的变化，我国对食品生产经营者的行政检查经历了食品质量免检、按计划检查、风险分级基础上的日常监管全覆盖+双随机抽查等几个阶段。对检查等相关情况的“记录在案”也经历了“诚信档案”“食品安全档案”“食品安全监管档案”“食品安全监管信用档案”等不同表述和混用阶段，直至依法确定为“食品安全信用档案”，成为现行食品安全行政检查制度的文牍载体，是信用监管的文本依据。

前期理论研究和基层实践表明，食品安全信用档案制度在施行中也面临一些问题，值得关注和反思。一是立法的局限性与制度的碎片化。回顾2001 年以来社会信用制度的发展，我国社会信用总体水平仍然偏低，社会信用体系建设仍处于不断摸索阶段，佐证之一即国家层面社会信用立法的缺失，相关概念缺乏法律界定，诚信与信用混淆，社会领域与经济领域混用现象比较突出。受制于此，食品安全领域的信用信息、信用档案等概念内涵和外延不明，标准不清。而随着监管体制更迭，相关规定繁杂交错，�