为了进一步规范执行程序中的查封、扣押、冻结(以下简称查封)措施，依法保护执行当事人和案外人的合法权益，2004年10月26日最高人民法院审判委员会第1330次会议讨论通过了《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称《查封规定》)。

为更好理解该《查封规定》，现将起䓍《查封规定》执笔人对该《解释》的理解与适用进行转载。《查封规定》于2020年12月23日进行修订，并于2021年1月1日起生效，本文对修订前后条文对比也进行收录并附修改内容主要解读，以供实务中更好把握、理解执行程序对财产采取的控制措施。

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【本文刊载于《人民司法》2004年12期 作者：王鸿飞】

《查封规定》共33条，内容涉及查封的程序、查封时责任财产的认定、申请执行前的财产保全、禁止查封的财产、禁止查封财产的变通、查封方法、查封时对第三人利益的保护、轮候查封、查封期限和查封的解除等内容。本文拟就《查封规定》的起草背景、主要内容作一简要介绍，并就具体适用中应当注意的问题谈谈我们的看法。

《查封规定》出台的背景

查封措施是人民法院执行工作中广泛使用的极为重要的执行措施，民事诉讼法、《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》和《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》的许多条文都涉及查封措施。但是，执行工作是一项操作性、实践性很强的司法活动，执行中遇到的各类问题非常复杂，由于上述法律和司法解释的条文较为原则，不够详细、具体，加之对一些问题未作规定，许多情况下无法可依，导致执行实践中实施查封措施时存在一定程度的随意性和失范，影响了部分案件的执行。为了进一步规范查封措施，维护执行当事人和案外人的合法权益，最高人民法院根据民事诉讼法等法律的规定，在广泛征求国家立法机关、行政管理机关、专家学者意见的基础上，结合人民法院执行工作的实践经验，制定了《查封规定》。

在起草过程中，我们坚持贯彻宪法原则，尊重和保障人权，保护民事主体的财产所有权；由于我国政治、经济、文化和社会正处于快速发展时期，在重点解决当前执行实践中存在的问题的同时，又要有一定的超前性；既坚持从中国国情出发，又注意吸收其他国家和地区先进的立法成果；既要为解决执行难提供法律措施和手段，也要进一步规范执行秩序，以最大限度地维护执行当事人和案外人的合法权益。

《查封规定》的主要内容及适用中应当注意的问题

关于查封时判断财产权属的标准

执行标的物必须是被执行人的财产，执行人员在实施查封时首先面临的一个问题，就是如何判断某项财产是否属于被执行人。由于执行程序的目的在于实现生效法律文书确定的权利义务关系，而非对双方当事人之间的权利义务关系进行审查判断，因此对效率有更高的追求，贵在迅速、及时。基于此，不能要求执行人员先调查核实清楚财产权属再实施查封行为，这样很容易造成执行拖延，给被执行人转移财产逃避执行造成可乘之机，难以达到“突袭”的效果。所以查封时判断财产权属的标准与民事确权时的标准是不同的，这个标准是明确的、外在的、容易把握和具可操作性的，只能根据表面证据进行判断。基于这一思路，我们认为，被执行人占有的动产推定为其所有，登记在被执行人名下的不动产、特定动产和其他财产权推定为其所有，人民法院可以查封。

注意：这里用的是“推定”这个概念，而不是最终的确权。根据这个标准认定，基本上与真实的财产权属状况相吻合。因为在现实生活中，作为一种常态，所有者的动产一般由其占有，所有者的不动产、特定动产和其他财产权一般登记在其名下，所有者的动产由其他人占有，所有者的不动产、特定动产和其他财产权登记在他人名下的情况也有，但属为数不多的例外情况。所以按照这个标准执行，不会造成大量查封案外人财产，不会影响正常的社会、经济生活。当然，考虑到上述例外情况，按照这一标准实施查封，不可避免地会出现查封案外人财产的情况，案外人可以通过异议制度进行救济。这既有利于人民法院的执行，也能比较好地保护案外人的合法权利。当然，在财产查封期间，人民法院对该财产的权属作出生效判决，认定该财产不属被执行人所有的，执行法院应当立即解除查封。为了避免给人们造成执行程序有确权这一职能的误解，《查封规定》第2条第1款没有从所有权的角度表述，而是规定人民法院可以查封被执行人占有的动产，登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。

在具体执行中要注意一个问题：如果被执行人或者案外人在查封现场提出异议，主张所要查封或者已经查封的财产不属被执行人所有的，执行人员应当当场审查认定。经审查认为其主张证据充分、异议成立的，即不可再采取查封措施或者当场解除查封；认为其主张不成立或者一时难以认定的，可以先行查封后依法审查处理。

关于申请执行前的财产保全

民事诉讼法规定了诉前保全和诉讼保全，其目的在于防止债务人转移财产，以利于将来判决的执行。但是，司法实践中遇到了上述规定无法解决的问题，即作为执行依据的法律文书生效后，债权人发现了债务人的财产，此时债权人缺乏有效的控制该财产的手段。根据目前的规定，债权人只有尽快申请执行，执行法院立案后再采取执行措施。但是，由于现在实行立执分离，立案部门的审查需要时间，立案并移交执行部门后，执行部门又必须先发执行通知书，这样时间的拖延会导致该财产被转移，从而错过执行良机。为了解决这个问题，《查封规定》参照诉前保全和诉讼保全制度，规定了申请执行前的财产保全制度。

这里有两个问题需要说明：一是申请财产保全是否需要提供担保。根据民事诉讼法第九十二条的规定，人民法院采取财产保全措施，可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。该规定赋予了人民法院视案情决定是否责令申请人提供担保的裁量权。在申请执行前的财产保全中，一般情况下是无需由申请人提供担保的。因为此时双方的权利义务关系已经由生效法律文书确定，当事人之间的债权债务关系已经明确，不存在因申请错误给被申请人造成损失的情况。二是债权人申请财产保全应向立案部门还是执行部门提出。这个问题并没有明确规定。财产保全贵在迅速，只有这样才能达到及时控制被执行人财产的目的。从这个角度考虑，笔者认为以直接向执行部门申请为宜。申请人应当在申请财产保全后尽快向人民法院提出执行申请，人民法院采取保全措施后，申请人在法定申请执行期限内没有向人民法院申请执行的，人民法院应当裁定解除保全措施。债权人在申请执行前向人民法院申请财产保全的，应当依照有关规定缴纳费用。

关于禁止查封的财产

从理论上讲，被执行人的所有财产都是其所负债务的担保，其应当承担广泛的财产责任，人民法院可以对其所有财产采取执行措施。但是由于种种原因，各个国家和地区的强制执行法都规定了对被执行人的某些特殊财产不得采取查封措施，有的国家规定得非常具体、详细。我国民事诉讼法第二百二十二条、第二百二十三条分别规定了应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必须费用和生活必需品，这也体现了以人为本以及国家尊重和保障人权的精神。在民事执行中，执行适度原则有着特殊的意义，即对被执行人的执行必须控制在合理的限度内，在执行目的和执行手段之间、申请执行人利益和被执行人利益之间保持合理的平衡关系，被执行人的许多基本权利必须加以保护，如自然人及其所扶养家属的生存权、人格权等，不能因为强制执行而造成被执行人的极度贫困。若漫无限制，不仅影响被执行人及其所扶养家属的生计，对社会经济文化的发展和社会公序良俗也有损害。再者，被执行人经营亏损的风险也不能由国家和社会承担，如果将被执行人执行到一无所有的程度，则国家必须对其提供救济，因为他享有生存的基本权利，相当于最终由国家承担执行的后果，由国家替代被执行人偿还债务。

随着经济的发展和社会文明的进步，各国都越来越突出地尊重和保护公民的人格权、荣誉权、接受教育权等基本权利，也加强了对残疾人、老年人等特殊群体的保护。因此，借鉴外国执行立法的有关规定，结合我国的经济和社会发展水平及中国的国情，《查封规定》规定了8种不得查封的财产。在征求意见稿中，我们曾规定祭祀、礼拜用品，公益法人正在使用的为完成公益事业所必需的房屋、机器、设备及其他物品，自然人的不可缺少的基本生产资料，国家机关的财政性资金及履行职能不可缺少的财物等不得查封，后来予以删除，主要是考虑到这几项规定在实践中不好把握和操作，达不到规范执行的目的。在规定的8种不得查封的财产中，有一种是未公开的发明或者未发表的著作。这里的著作是指表达意见、知识、思想、感情的文字作品，不包括绘画、书法、雕塑等艺术品。该规定主要是为了尊重发明人或者著作人的人格权。尚未公开的发明或者未发表的著作，是否公开或者发表，是否在公开或者发表前再做修改，应当尊重发明人或者著作人的意见，不得强制其公开或者发表，以影响其声誉及创作意愿，阻碍经济文化的发展。再者，家具、炊具、餐具等物品，如果超过了生活必需的范围，也可以对超出的部分进行查封。

有必要说明的是对被执行人居住房屋的执行问题应如何掌握。根据民事诉讼法第二百二十三条的规定，必须保留被执行人及其所扶养家属必需的生活用品，被执行人及其所扶养家属必须居住的房屋自然不能执行。但是，在执行实践中，很难判断该房屋是不是被执行人及其所扶养家属必须居住的，也许被执行人还有别的房屋，只是不为人所知。因此，《查封规定》规定对被执行人及其所扶养家属生活所必须的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债，应当允许其使用，目的是防止其进行处分。查封应当采取活封的方式，允许被执行人及其所扶养家属居住使用。

起草过程中，有一个问题引起了比较大的争论，即对于申请执行人享有抵押权的房屋能否执行。有人认为，申请执行人享有抵押权的房屋，即使是被执行人及其所扶养家属必须居住的，也可以执行。因为在这种情况下，债权的发生以设定抵押为条件，被执行人也非常清楚不能清偿债务的后果。因此为了公平保护申请执行人的利益，对设定抵押的房屋可以执行。而且此事关系到我国住房按揭市场发展的重大问题。从长远来看，如果设定抵押的房屋不能执行，必将导致各金融机构不再发放住房贷款，严重影响住房按揭市场的发展，最终损害的是广大消费者的利益。但《查封规定》最终没有采纳这种观点，主要考虑到在社会保障制度还不完善的情况下，必须保护被执行人及其所扶养家属的生存权，即使房屋已经设定抵押，只要属被执行人及其所扶养家属必须居住的，也不得执行。如果被执行人的房屋超过了其本人及其所扶养家属必须居住的范围，可以通过《查封规定》第7条关于禁止查封财产变通的规定解决。

关于禁止查封财产的变通

根据《查封规定》第5条的规定，被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品不得查封。第6条规定，被执行人及其所扶养家属所必需的居住房屋不得拍卖、变卖或者抵债。但是，强制执行必须在保护申请执行人的利益和被执行人的利益之间保持合理的平衡。因此，第7条又规定：“对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。”上述变通规定，既保护被执行人及其所扶养家属的生存权，又最大限度地实现债权人的债权。比如，虽然是被执行人及其所扶养家属生活必需的家具，如果该家具是用珍贵木材制作，价值很高，或者餐具是金银制品，显然，从价值角度讲，该家具或餐具已经超过了生活必需的限度，如果一律禁止执行，对申请执行人利益的保护明显不利。因此，出于强制执行程序的目的和对执行当事人利益的平衡保护，应当在满足被执行人及其所扶养家属生活所必需的基础上，根据申请执行人的申请，由其提供相同功用的代偿物或者相应价款后，对该家具采取执行措施。

在具体实施过程中，应当从严掌握可以变通的财产范围，注意执行的实际效果，尤其是在对房屋的执行时更应慎重。只有人民法院根据情况认为适当，特别是预计该财产卖得的价金明显超过代偿物的价额时，才被允许，防止造成被执行人严重的生活困难，应当维持其简朴的生活水平，也要避免对正常的社会秩序造成不当冲击。这里有许多不确定的需要解释的概念，如“必需的”、“显著的”等等，应当结合本地的实际情况加以认定，并需要作出与时代和社会背景相适应的阐释。

关于查封的方法

由于被执行人财产的存在形态、物理属性以及国家对财产的管理手段等方面的差异，决定了对这些财产的查封方法是不同的。《查封规定》主要将财产分为动产和不动产、特定动产及其他财产权，并规定了不同的查封方法。对动产查封时，由执行人员将查封物转移到执行法院直接控制，也可将查封物交付指定人控制。在交付指定人控制的情况下，应当在动产上加贴封条或者采取其他公示的方法予以公示。对不动产和有登记的特定动产查封时，应当通知有关管理机关办理查封登记，同时可以责令被执行人将有关财产权证照交人民法院保管。《查封规定》还确立了登记机关协助登记优先的原则，明确规定采取加贴封条或者张贴公告的方法进行查封，但未办理查封登记的，不得对抗其他人民法院的查封。这是因为对于国家以登记方式管理的财产，采取在登记机关办理查封登记的方法效果最好，只要登记机关不予办理有关手续，被执行人就无法转让。而且这种查封方法最容易确认，一旦产生查封纠纷，上级法院容易认定各个查封的时间和先后顺序，对解决争议殊为有利。

贴封条、公告和有关机关办理查封登记，都是对查封行为的公示，其目的在于让社会周知执行标的物被查封的事实，既是为了防止被执行人对该财产的处分，也是为了保护不特定第三人的利益不受侵害，维持正常的经济生活和交易秩序。因此，人民法院采取查封措施时，一定要采取法律规定的合适方式进行公示。如果没有公示，由于第三人无从知晓被执行人财产被查封这一事实，其善意购买了被查封的财产，那么其所有权应当予以保护，除非能够证明其明知该财产已被人民法院查封而故意购买。

关于保护第三人的合法权益

执行中涉及第三人利益的情况主要有两种，一是执行标的物由第三人占有，二是执行标的物是被执行人和第三人的共有财产。无论是哪种情况，都应当坚持保护第三人的合法权益，不能因强制执行增加第三人的负担或者损害第三人的利益。对此，《查封规定》有针对性地作了规定。在被执行人财产由第三人占有的情况下，应当区分第三人为自己的利益占有还是为被执行人的利益而占有两种不同情况。第三人为自己的利益，根据与被执行人之间的合同等关系而占有被执行人财产的，虽然可以查封，但不能影响第三人对该财产的占有和使用。对第三人替被执行人保管或者其他为被执行人的利益而占有的被执行人的财产可以查封，并不受第三人占有的限制。

第三人占有的财产还可能属于其与被执行人共有的财产，对该类财产，如果一律不允许查封，显然不利于保护申请执行人的利益；如果查封后全部予以变价，显然又损害了第三人的利益。所以，《查封规定》第14条规定，在这种情况下，可以先查封该财产，然后进行财产分割。财产分割后，查封的效力及于被执行人享有份额内的财产，对其他共有人份额内的财产视为自行解除。

关于对共有财产的分割，一个重要的问题是由哪个部门负责。一种观点主张通过诉讼程序分割，一种观点主张在执行程序中进行分割。两种观点各有长短，前者注重公正，后者注重效率。《查封规定》采纳了通过诉讼进行分割的观点，由被执行人或者其他共有人提起析产诉讼或者申请执行人代位提起析产诉讼。这样规定理论上容易为大家所接受，也符合简化执行程序的指导思想。为减少法院不必要的工作量，《查封规定》还规定，在执行程序中，共有人协议分割共有财产，并经债权人认可的，可以认定为有效。

关于第三人购买被执行人的财产

执行程序中经常遇到这样的情况：被执行人将其财产出卖给第三人，第三人已经支付部分价款并实际占有该财产，但被执行人仍有所有权，对此，应当如何处理？单纯从所有权的角度讲，此时该财产仍为被执行人所有，仍属于责任财产的范围，人民法院自然可以执行。但是这不可避免地会影响到第三人的利益，因为此时第三人已经支付价款并实际占有该财产，其签订合同的目的在于取得该财产的所有权。由于法院的强制执行，其目的将难以实现，而且其已经支付的价款能否返还也是一个很大的问题。因此就有一个如何平衡申请执行人和第三人利益的问题。我们考虑可以给第三人一个选择权，他可以选择继续履行合同，将尚未支付的剩余价款交付人民法院，从而取得该财产的所有权，人民法院解除对该财产的查封。如果他不做此选择，将不能阻止人民法院的执行。第三人与被执行人之间有争议的，双方可以通过另诉解决。

还有一个问题就是如果第三人选择继续履行合同，其交付剩余价款的期限和方式应当如何确定。一种意见认为，第三人应当在人民法院指定的合理期限内交付全部余款，而不能依合同约定的付款期限，否则不利于法院的执行，导致有些案件长期不能执结。人民法院在征求各方意见、综合考虑各种因素的基础上，指定合理的付款期限，既有利于案件的执行，也基本保护了第三人的合法权益。另一种意见认为，在执行程序中应当充分保护第三人的合法权益。如果允许执行法院指定履行合同的期限，可能会让第三人提前交付价款或增加其他负担，致使对第三人利益的保护不够充分。执行法院无权改变私权的合法约定，无权指定履行期限，第三人还是应当按照合同的约定履行义务。综合考虑执行案件的需要和保护第三人利益之间的平衡，《查封规定》规定应当由第三人在合理期限内向人民法院交付全部余款后，裁定解除查封。这个“合理期限”要因案视情而定。

关于如何认定第三人购买的被执行人财产的权属

执行实践中经常遇到这样的问题，被执行人将其财产卖给第三人，第三人已经支付全部价款并实际占有使用，但是没有办理过户登记手续，甚至第三人又将该财产卖给他人，也没有办理过户登记手续，依然登记在被执行人名下，这种情况下应该如何认定该财产的归属？人民法院能否对之执行？这是一个争议很大的问题。一种意见认为，根据物权变动登记理论，原则上未办理过户登记手续的，第三人不能取得所有权，因为从权属上讲，此时该财产仍属被执行人所有，人民法院可以查封。另一种意见认为，由于我国尚无完备的物权登记制度，目前有关部门的登记仅是行政管理的手段，因此不宜将之作为认定所有权转移的标准。第三人已经支付全部价款并实际占有的，即使尚未办理登记手续，也应当认定其已取得该财产的所有权，人民法院不应当查封。

究竟如何解决这个问题，我们认为应当根据目前的实际情况，从保护正常交易秩序和善意第三人的利益出发，在坚持以登记为标准的原则下，引入过错原则。一方面我国现行法律如城市房地产管理法、土地管理法等已明确规定了不动产登记制度。虽然对目前有关管理部门登记的性质尚有很大争议，究竟是物权登记主义还是行政管理主义不甚明了，但是可以认为这种登记具有物权登记的性质，在民事活动中也基本上是以登记作为认定所有权的标准。因此我们应当坚持不动产物权的设立、移转、变更以登记为准的原则，而且目前的物权法草案在不动产物权登记上采纳了实质主义的登记体例。在这个原则下，辅以适用第三人过错原则。这是因为登记实践中确实存在登记困难等实际问题，严格按照过户登记作为所有权转移的标准有时是不公平的，会损害第三人的合法权益。如果第三人已经支付全部价款并实际占有，虽然没有办理过户登记手续，但第三人对此没有过错的，如由于登记部门的原因或者其他非第三人所能控制的原因，应当认定其已经取得该财产的所有权，应当裁定解除对该财产的查封，以公平保护第三人的合法权益。

关于查封的效力及效力范围

首先来看查封效力的性质，即查封效力是绝对性还是相对性。查封效力的绝对性是指，查封的效果能使被执行人绝对丧失对查封物的处分权，被执行人就查封物所为的处分行为，不仅对申请执行人无效，而且对任何第三人均为无效。查封效力的相对性是指，被执行人就查封物所为的处分行为并非绝对无效，而只是相对无效，只是不得对抗申请执行人，在被执行人与处分行为的相对人之间仍属有效。《查封规定》采纳了查封效力相对性的观点，第26条第1款明确规定，被执行人就已经查封的财产所作的移转、设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人。该规定有两层意思：第一，被执行人对查封的财产进行转让，设定抵押、质押、出租等处分的，申请执行人仍可根据执行依据所载债权，请求对该财产进行执行，不受上述处分行为的限制，也无需考虑保护处分行为相对人的利益。第二，在不妨害查封目的、保护申请执行人利益的前提下，为了保护交易安全，维护交易秩序，促进交易的进行，被执行人对查封物所为的移转、设定负担或者其他有碍查封效果的行为，仍然有效。比如，被执行人将已被法院查封的空调卖给第三人，那么该买卖并非当然无效，在申请执行人撤回执行申请或者其债权已用其他财产得到清偿的情况下，该买卖可以认定有效，第三人可以取得该空调的所有权。

就查封对人的效力范围而言，查封的效力除及于被执行人外，还及于第三人，即第三人不得有碍实现人民法院查封的目的。第三人未经人民法院准许占有查封物或者实施其他如转移、有损其功能地使用查封物等有碍执行的行为的，人民法院可以依据申请执行人的申请或者依职权解除其占有或者排除其妨害。

就查封对物的效力范围而言，《查封规定》规定查封动产、不动产的，其效力及于查封物的从物和天然孳息。从物的概念是相对于主物而言的，同属一人所有的两个独立存在的物，结合起来才能发挥经济效益的，才构成主物、从物关系。主物是指独立存在，与同属一人所有的其他独立物结合使用中有主要效用的物。在两个独立物结合使用中处于附属地位起辅助和配合作用的是从物。孳息的概念是相对于原物而言的，原物是指依其自然属性或法律规定产生新物的物。孳息又分天然孳息和法定孳息，天然孳息是原物根据天然属性产生的物，法定孳息是原物根据法律规定带来的物。

《查封规定》第23条规定查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物。这是因为地上建筑物与土地使用权是不可分的，人民法院在变价处理时必须一同处分。在此之前，由于许多地方土地使用权和地上建筑物由不同的部门管理，实践中出现了一个法院查封土地使用权，另一个法院查封其地上建筑物的情况，产生了执行争议。该条规定就是为了解决这个问题。同时，在土地使用权和地上建筑物分别管理的地方，为了尽可能地让法院查封的事实为社会所周知，避免执行争议，该条第2款又要求在这种情况下分别办理查封登记手续。

关于轮候查封

轮候查封就是对其他人民法院已经查封的财产，执行法院依次按时间先后在登记机关进行登记，或者是在该其他人民法院进行记载，排列等候，查封依法解除后，在先的轮候查封自动转化为正式查封的制度。这个问题的提出，是由于在诉讼和执行过程中，在前后两个案件分别由两个法院管辖的情况下，因法律禁止重复查封，又无其他相应的信息沟通机制，在第一次查封被解除后，其他法院往往不可能立即获悉在先查封被解除的信息，从而导致在后的查封不可能立即实施，债务人往往会借机转移财产，其他债权人的利益因此而遭受不应有的损失。有的地方甚至利用禁止重复查封制度搞地方保护主义，为了达到保护某个被执行人的目的，将其全部财产先予查封，以阻止外地法院执行，然后再找机会解除查封，导致其他法院的执行落空。针对这种情况，各方面都要求参照其他国家的立法经验，尽快建立轮候查封制度，允许人民法院对已经查封的财产轮侯查封。在最高人民法院与国土资源部、建设部联合下发的《关于依法规范人民法院执行和国土资源、房地产管理部门协助执行若干问题的通知》中已经规定了这一制度，社会反映良好。这次通过司法解释的形式固定下来。

轮候查封不同于重复查封。从法律效力上看，重复查封是两个或者两个以上的有效查封，其中任何一个查封的效力都受其他查封效力的制约。而轮候查封则不同，只要查封未依法解除或者自动消灭，轮候查封就不生效。查封解除或者自动消灭的，登记在先的轮候查封即自动生效，除非查封标的物的所有权发生转移。如根据《查封规定》第30条第2款的规定，查封的财产已经被执行拍卖、变卖或者抵债的，查封的效力消灭。在这种情况下，轮候查封也不能生效。因为此时该财产已为第三人或者申请执行人所有，不属责任财产的范围。

因为只有查封依法解除或者自动消灭后轮候查封才生效，因此解除查封的法院应当将解除查封的事实告知在先的轮候查封法院。

关于查封期限

我国现行法律对动产和不动产的查封未限定任何期限，只有司法机关的一些规范性文件对部分财产的冻结规定了期限，如对银行存款的冻结期限为6个月，对上市公司国有股和社会法人股的冻结期限是1年等。实践中，有些法院在对被执行人的财产查封后，未再采取进一步的执行措施，导致该财产被长期查封。这种状况，既不利于债权人实现债权，也不利于充分发挥财产的效用和实现财产的流转，造成了社会财富的浪费。鉴于此，《查封规定》改变了查封无期限的旧观念，明确规定对动产查封的期限为1年，对不动产查封的期限为2年，对其他财产权冻结期限也为2年，法律或者司法解释另有规定的除外。之所以规定不同的期限，主要是考虑到对动产与不动产、其他财产权的变价程序、变价方法有所不同，复杂程度也不同，因而所需要的时间也不同。同时考虑到个案的特殊情况，又规定了续行查封的内容。人民法院未能在上述期限内执结的，申请执行人可以申请续行查封，续行期限不得超过上述期限的二分之一。期限届满前人民法院未续行查封的，其效力消灭。这里未作续行次数的规定，是考虑到有的执行案件的复杂性和执行标的物变价过程可能会很长等因素。这次《查封规定》作出查封期限的规定，对于规范执行秩序，促进执行效率的提高，增强市场经济活力，都具有重要意义。

新旧条文对比及解读

最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定

　　（2004年10月26日最高人民法院审判委员会第1330次会议通过，根据2020年12月23日最高人民法院审判委员会第1823次会议通过的《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于人民法院扣押铁路运输货物若干问题的规定〉等十八件执行类司法解释的决定》修正）

修改内容

　1.删除第三条、第四条、第二十九条。

2.将第十六条修改为：“被执行人将其财产出卖给第三人，第三人已经支付部分价款并实际占有该财产，但根据合同约定被执行人保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人要求继续履行合同的，向人民法院交付全部余款后，裁定解除查封、扣押、冻结。”

　　3.将第十八条修改为：“被执行人购买第三人的财产，已经支付部分价款并实际占有该财产，第三人依合同约定保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结。保留所有权已办理登记的，第三人的剩余价款从该财产变价款中优先支付；第三人主张取回该财产的，可以依据民事诉讼法第二百二十七条规定提出异议。”

　　4.将第二十条第二款修改为：“执行人员及保管人应当在笔录上签名，有民事诉讼法第二百四十五条规定的人员到场的，到场人员也应当在笔录上签名。”

　　5.将第二十五条修改为：“查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，登记机关已经受理被执行人转让不动产、特定动产及其他财产的过户登记申请，尚未完成登记的，应当协助人民法院执行。人民法院不得对登记机关已经完成登记的被执行人已转让的财产实施查封、扣押、冻结措施。

　　查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，其他人民法院已向该登记机关送达了过户登记协助执行通知书的，应当优先办理过户登记。”

　　6.将第二十七条第二款修改为：“人民法院虽然没有通知抵押权人，但有证据证明抵押权人知道或者应当知道查封、扣押事实的，受抵押担保的债权数额从其知道或者应当知道该事实时起不再增加。”

　　7.将第三十一条第一款第三项修改为：“（三）查封、扣押、冻结的财产流拍或者变卖不成，申请执行人和其他执行债权人又不同意接受抵债，且对该财产又无法采取其他执行措施的；”

　　8.条文顺序作相应调整。

修订后的条文

　为了进一步规范民事执行中的查封、扣押、冻结措施，维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定，结合人民法院民事执行工作的实践经验，制定本规定。

　　第一条人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其他财产权，应当作出裁定，并送达被执行人和申请执行人。

　　采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。

　　第二条人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。

　　未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确定权属。

　　对于第三人占有的动产或者登记在第三人名下的不动产、特定动产及其他财产权，第三人书面确认该财产属于被执行人的，人民法院可以查封、扣押、冻结。

【删除】原规定第三条 作为执行依据的法律文书生效后至申请执行前，债权人可以向有执行管辖权的人民法院申请保全债务人的财产。人民法院可以参照民事诉讼法第九十二条的规定作出保全裁定，保全裁定应当立即执行。

【解读】《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第一条第三款中作出了规定“法律文书生效后，进入执行程序前，债权人申请财产保全的，应当写明生效法律文书的制作机关、文号和主要内容，并附生效法律文书副本”，故该条不再适用。

【删除】第四条 诉讼前、诉讼中及仲裁中采取财产保全措施的，进入执行程序后，自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施，并适用本规定第二十九条关于查封、扣押、冻结期限的规定。

【解读】《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第十七条中第一款已经规定“利害关系人申请诉前财产保全，在人民法院采取保全措施后三十日内依法提起诉讼或者申请仲裁的，诉前财产保全措施自动转为诉讼或仲裁中的保全措施；进入执行程序后，保全措施自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施。”故该条不再适用。

　　第三条人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：

　　（一）被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；

　　（二）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；

　　（三）被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；

　　（四）未公开的发明或者未发表的著作；

　　（五）被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品；

　　（六）被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；

　　（七）根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产；

　　（八）法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。

　　第四条对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。

　　第五条对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。

　　第六条查封、扣押动产的，人民法院可以直接控制该项财产。人民法院将查封、扣押的动产交付其他人控制的，应当在该动产上加贴封条或者采取其他足以公示查封、扣押的适当方式。

　　第七条查封不动产的，人民法院应当张贴封条或者公告，并可以提取保存有关财产权证照。

　　查封、扣押、冻结已登记的不动产、特定动产及其他财产权，应当通知有关登记机关办理登记手续。未办理登记手续的，不得对抗其他已经办理了登记手续的查封、扣押、冻结行为。

　　第八条查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告。

　　第九条扣押尚未进行权属登记的机动车辆时，人民法院应当在扣押清单上记载该机动车辆的发动机编号。该车辆在扣押期间权利人要求办理权属登记手续的，人民法院应当准许并及时办理相应的扣押登记手续。

　　第十条查封、扣押的财产不宜由人民法院保管的，人民法院可以指定被执行人负责保管；不宜由被执行人保管的，可以委托第三人或者申请执行人保管。

　　由人民法院指定被执行人保管的财产，如果继续使用对该财产的价值无重大影响，可以允许被执行人继续使用；由人民法院保管或者委托第三人、申请执行人保管的，保管人不得使用。

　　第十一条查封、扣押、冻结担保物权人占有的担保财产，一般应当指定该担保物权人作为保管人；该财产由人民法院保管的，质权、留置权不因转移占有而消灭。

　　第十二条对被执行人与其他人共有的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结，并及时通知共有人。

　　共有人协议分割共有财产，并经债权人认可的，人民法院可以认定有效。查封、扣押、冻结的效力及于协议分割后被执行人享有份额内的财产；对其他共有人享有份额内的财产的查封、扣押、冻结，人民法院应当裁定予以解除。

　　共有人提起析产诉讼或者申请执行人代位提起析产诉讼的，人民法院应当准许。诉讼期间中止对该财产的执行。

　　第十三条对第三人为被执行人的利益占有的被执行人的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结；该财产被指定给第三人继续保管的，第三人不得将其交付给被执行人。

　　对第三人为自己的利益依法占有的被执行人的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结，第三人可以继续占有和使用该财产，但不得将其交付给被执行人。

　　第三人无偿借用被执行人的财产的，不受前款规定的限制。

　　第十四条被执行人将其财产出卖给第三人，第三人已经支付部分价款并实际占有该财产，但根据合同约定被执行人保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人要求继续履行合同的，向人民法院交付全部余款后，裁定解除查封、扣押、冻结。

【修改】原规定第十六条“被执行人将其财产出卖给第三人，第三人已经支付部分价款并实际占有该财产，但根据合同约定被执行人保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人要求继续履行合同的，应当由第三人在合理期限内向人民法院交付全部余款后，裁定解除查封、扣押、冻结。”

【解读】根据最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2021.1.1）第二十五条之规定“买卖合同当事人主张民法典第六百四十一条关于标的物所有权保留的规定适用于不动产的，人民法院不予支持。”因此合同约定的被执行人保留所有权的，仅适用于动产。

第二十六条规定“买受人已经支付标的物总价款的百分之七十五以上，出卖人主张取回标的物的，人民法院不予支持。

　　在民法典第六百四十二条第一款第三项情形下，第三人依据民法典第三百一十一条的规定已经善意取得标的物所有权或者其他物权，出卖人主张取回标的物的，人民法院不予支持。”

　　第十五条被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结。

　　第十六条被执行人购买第三人的财产，已经支付部分价款并实际占有该财产，第三人依合同约定保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结。保留所有权已办理登记的，第三人的剩余价款从该财产变价款中优先支付；第三人主张取回该财产的，可以依据民事诉讼法第二百二十七条规定提出异议。

【修改对比】原规定第十八条规定“被执行人购买第三人的财产，已经支付部分价款并实际占有该财产，但第三人依合同约定保留所有权，申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人书面同意剩余价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。（增加：保留所有权已办理登记的，第三人的剩余价款从该财产变价款中优先支付；第三人主张取回该财产的，可以依据民事诉讼法第二百二十七条规定提出异议。）

第三人依法解除合同的，人民法院应当准许，已经采取的查封、扣押、冻结措施应当解除，但人民法院可以依据申请执行人的申请，执行被执行人因支付价款而形成的对该第三人的债权。”

【相关法条】民事诉讼法第二百二十七条 【案外人异议】执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

【解读】主要修改理由是：

第一，根据《民法典》第642条第2款，所有权保留买卖的出卖人与买受人协商取回标的物不成的，可以参照适用担保物权的实现程序；根据第643条第2款，即便出卖人取回标的物并将其转让给他人，出卖人也只能在转让所得价款中，保留买受人尚未支付的价款以及必要费用，剩余部分则应返还给买受人。质言之，根据《民法典》之规定，无论从出卖人实现权利的程序，还是其实体地位看，所有权保留制度都具有较强的担保属性，出卖人之法律地位更加类似担保物权人而非所有权人。

由于担保物权本身的目的在于确保债权实现，故通常无法排除强制执行。具体到所有权保留，出卖人之所以保留所有权，是为确保获得买卖价款。在出卖人完成了所有权保留登记的情况，只要人民法院在变价财产后，允许出卖人就未受偿价款部分优先受偿，就实现了其保留所有权的目的。故人民法院查封涉及所有权保留的动产，原则上无须以申请执行人已经支付剩余价款或者出卖人同意从变价款中优先受偿为条件，原条文相应内容予以删除。

第二，存在《民法典》第562条第2款、第563条规定情形时，所有权保留交易的出卖人有权解除合同，该权利属于出卖人基于合同享有普通形成权，并非形成诉权，不需要人民法院准许。

同时，出卖人到底是否有权解除合同、解除合同后其要求返还标的物的权利以及其依据《民法典》第642条第1款规定享有的取回权，是否足以排除强制执行则应当通过案外人异议程序予以判断。

综合以上两点，本次修改时删除了原条文第2款，改为在第1款中规定，第三人主张取回该财产的，应当依据民事诉讼法第227条提出异议。

第三，《民法典》第641条第2款规定，出卖人对标的物保留的所有权，未经登记，不得对抗善意第三人。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》（以下简称《担保解释》）第67条规定，在所有权保留买卖、融资租赁等合同中，出卖人、出租人的所有权未经登记不得对抗的“善意第三人”的范围及效力，参照本解释第54条的规定处理。《担保解释》第54条规定了未办理抵押登记的动产抵押权效力。该条第3项规定，其他债权人向人民法院申请保全或者执行抵押财产，人民法院已经做出财产保全裁定或者采取执行措施，抵押权人主张对抵押财产优先受偿的，人民法院不予支持。

据此，出卖人按照买卖合同约定保留所有权，但未办理登记的，不能对抗对该财产已经采取执行措施的债权人。故本次修改中，新增“保留所有权已办理登记的，第三人的剩余价款从该财产变价款中优先支付”之规定。反之，若出卖人未登记所有权，则其只能按照现行执行分配规则处理。

　　第十七条被执行人购买需要办理过户登记的第三人的财产，已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，虽未办理产权过户登记手续，但申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人同意剩余价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。

　　第十八条查封、扣押、冻结被执行人的财产时，执行人员应当制作笔录，载明下列内容：

　　（一）执行措施开始及完成的时间；

　　（二）财产的所在地、种类、数量；

　　（三）财产的保管人；

　　（四）其他应当记明的事项。

　　执行人员及保管人应当在笔录上签名，有民事诉讼法第二百四十五条规定的人员到场的，到场人员也应当在笔录上签名。

【解读】本条修改系民事诉讼法2017年修改后条文从2008年版的221条调整为245条，无实质性修改。

　　第十九条查封、扣押、冻结被执行人的财产，以其价额足以清偿法律文书确定的债权额及执行费用为限，不得明显超标的额查封、扣押、冻结。

　　发现超标的额查封、扣押、冻结的，人民法院应当根据被执行人的申请或者依职权，及时解除对超标的额部分财产的查封、扣押、冻结，但该财产为不可分物且被执行人无其他可供执行的财产或者其他财产不足以清偿债务的除外。

　　第二十条查封、扣押的效力及于查封、扣押物的从物和天然孳息。

　　第二十一条查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。

　　地上建筑物和土地使用权的登记机关不是同一机关的，应当分别办理查封登记。

　　第二十二条查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的，查封、扣押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿款。人民法院应当及时作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。

　　第二十三条查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，登记机关已经受理被执行人转让不动产、特定动产及其他财产的过户登记申请，尚未完成登记的，应当协助人民法院执行。人民法院不得对登记机关已经完成登记的被执行人已转让的财产实施查封、扣押、冻结措施。

　　查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，其他人民法院已向该登记机关送达了过户登记协助执行通知书的，应当优先办理过户登记。

【修改对比】原规定第二十五条查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，登记机关已经受理被执行人转让不动产、特定动产及其他财产的过户登记申请，尚未核准登记的，应当协助人民法院执行。人民法院不得对登记机关已经核准登记的被执行人已转让的财产实施查封、扣押、冻结措施。

【解读】《民法典》第二百一十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”即在不动产登记簿上记载某人享有某项物权时，推定该人享有该项权利，其权利的内容也以不动产登记簿上的记载为准。现司法解释将原司法解释规定的“人民法院不得对登记机关已经核准登记的被执行人已转让的财产实施查封、扣押、冻结措施”修正为“人民法院不得对登记机关已经完成登记的被执行人已转让的财产实施查封、扣押、冻结措施”，更加符合《民法典》规定。

　　第二十四条被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的移转、设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人。

　　第三人未经人民法院准许占有查封、扣押、冻结的财产或者实施其他有碍执行的行为的，人民法院可以依据申请执行人的申请或者依职权解除其占有或者排除其妨害。

　　人民法院的查封、扣押、冻结没有公示的，其效力不得对抗善意第三人。

　　第二十五条人民法院查封、扣押被执行人设定最高额抵押权的抵押物的，应当通知抵押权人。抵押权人受抵押担保的债权数额自收到人民法院通知时起不再增加。

　　人民法院虽然没有通知抵押权人，但有证据证明抵押权人知道或者应当知道查封、扣押事实的，受抵押担保的债权数额从其知道或者应当知道该事实时起不再增加。

【新增】“应当知道”的情形，有利于实际中操作。

　　第二十六条对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。

　　其他人民法院对已登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当通知有关登记机关协助进行轮候登记，实施查封、扣押、冻结的人民法院应当允许其他人民法院查阅有关文书和记录。

　　其他人民法院对没有登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当制作笔录，并经实施查封、扣押、冻结的人民法院执行人员及被执行人签字，或者书面通知实施查封、扣押、冻结的人民法院。

【删除】原规定第二十九条人民法院冻结被执行人的银行存款及其他资金的期限不得超过六个月，查封、扣押动产的期限不得超过一年，查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过二年。法律、司法解释另有规定的除外。

申请执行人申请延长期限的，人民法院应当在查封、扣押、冻结期限届满前办理续行查封、扣押、冻结手续，续行期限不得超过前款规定期限的二分之一。

【解读】此条系关于“查扣冻期限”的规定，与2015年施行、2020年修改的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中相关规定不一致。

民事诉讼法司法解释第四百八十七条对期限有了新的规定“ 人民法院冻结被执行人的银行存款的期限不得超过一年，查封、扣押动产的期限不得超过两年，查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过三年。

申请执行人申请延长期限的，人民法院应当在查封、扣押、冻结期限届满前办理续行查封、扣押、冻结手续，续行期限不得超过前款规定的期限。

人民法院也可以依职权办理续行查封、扣押、冻结手续。”

　　第二十七条查封、扣押、冻结期限届满，人民法院未办理延期手续的，查封、扣押、冻结的效力消灭。

　　查封、扣押、冻结的财产已经被执行拍卖、变卖或者抵债的，查封、扣押、冻结的效力消灭。

　　第二十八条有下列情形之一的，人民法院应当作出解除查封、扣押、冻结裁定，并送达申请执行人、被执行人或者案外人：

　　（一）查封、扣押、冻结案外人财产的；

　　（二）申请执行人撤回执行申请或者放弃债权的；

　　（三）查封、扣押、冻结的财产流拍或者变卖不成，申请执行人和其他执行债权人又不同意接受抵债，且对该财产又无法采取其他执行措施的；（注：蓝色为增加的内容）

【解读】【解读】对于“流拍或变卖不成”且债权人“不同意接受以物抵债”的财产（以下简称“该类财产”），新规明确，法院在“无法采取其他执行措施”后，方可裁定解除查扣冻措施。旧规中，对于该类财产，法院应裁定解除查扣冻措施。实践中，对于该类财产，法院可以依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百九十二条的规定，交付申请执行人管理；或者依据《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》第9条的规定，准许第三人以流拍价购买，或者酌情准许被执行人以流拍价融资。由此可见，该类财产可能存在其他变现方式，从而保障申请执行人实现债权。故而新规规定，对该类财产“无法采取其他执行措施”的，再予解除查扣冻措施。

　　（四）债务已经清偿的；

　　（五）被执行人提供担保且申请执行人同意解除查封、扣押、冻结的；

　　（六）人民法院认为应当解除查封、扣押、冻结的其他情形。

　　解除以登记方式实施的查封、扣押、冻结的，应当向登记机关发出协助执行通知书。

　　第二十九条财产保全裁定和先予执行裁定的执行适用本规定。

　　第三十条本规定自2005年1月1日起施行。施行前本院公布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。