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政研君 专项债课堂
第十一课
地方政府专项债券操作指南

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政策研究 ★ 案例解读

“知未明，观未见！”
本着“他山之石，可以攻玉”之初心，为地方申报项目减负、增效、助力。
将应讲未讲、已讲未知、已知未明、已明未操、已操未会之知事，以系列分享的形式予以呈现，以飨读者！

目录

一、基本定义
二、新增专项债券的特点
三、专项债券支持领域
四、组合融资及专项债用作资本金政策要求
五、专项债券项目申报原则
六、专项债券负面清单
七、专项债券申发行工作流程
八、评审细则（2022年标准供参考）
九、政策文件

一、基本定义

地方政府专项债券是指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定在一定期限内以公益性项目产生的专项收入作为还本付息

二、新增专项债券的特点

一是融资方式合法。专项债是当前法律法规制度下地方政府融资用于有一定收益公益性项目建设最主要的合法合规方式。
二是融资成本较低。专项债融资成本低，平均发行利率约比同期国债利率上涨25个BP（1BP=0.01%），年利率约3%—4%，较一般金融机构融资成本更具有优势。
三是融资期限较长。专项债可根据项目周期合理设置债券期限，项目期限涵盖3、5、7、10、15、20、30年期，还可根据项目特点合理选择还款方式。

三、专项债券支持领域

四、组合融资及专项债用作资本金政策要求

为发挥专项债券资金撬动作用，国家鼓励不存在隐性债务的企业法人业主单位通过“专项债券 配套融资”的方式支持项目建设。同时，允许铁路、收费公路、水利等10个领域将专项债券用作资本金。

2022年，四川省财政厅实施“债券引导工程”，充分发挥专项债券投入引导、精准聚焦作用，优先安排水利、铁路、城市更新改造、乡村振兴、绿色低碳、优势产业园区基础设施等领域，重点支持省市重点项目、在建项目、能够立即开工的项目。

五、专项债券负面清单

六、专项债券项目申报原则

申报的专项债项目必须是能够产生持续稳定收益的公益性项目，且融资规模要保持与项目收益相平衡。根据现有“项目储备一批、债券发行一批、资金见效一批”动态申报发行机制，对应窗口期提早谋划，坚持“资金跟着项目走”，优先考虑在建项目，尽快形成实物工作量。

七、专项债券申发行工作流程

八、评审细则（2022年标准供参考）

（一）评审规则

1.评审要点分为前置条件和评分要点，凡项目不符合前置条件的，即视为评审不通过（实行一票否决）；如符合前置条件，则按照评分要点进行评审；每项要点设置评分标准，评审人员根据项目情况进行打分。

2.项目收益对债券本息覆盖情况、项目收入和成本的合理性、项目用地手续既是前置条件，又是评分要点。

3.项目评审工作结束后，根据专家评审得分情况从高到低排序。各地区根据下达的新增专项债务限额，从发行备选库中优选项目组织发行。

（二）前置条件

1.项目是否为有一定收益的公益性项目

按照《财政部发展改革委人民银行银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》【政研君】了解更多专项债内部资料（财预〔2010〕412号）规定，“公益性项目” 是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。不符合本定义要求视为不具备发债条件，项目自身无收益，或收入为土地出让收入50%以上的视为不具备发债条件。土地收入财政运营补贴超过50%以上的视为不具备发债条件。打捆项目中公益性项目投资额占比低于50%或发债需求超过公益性项目投资总额的视为不具备发债条件。

2.项目立项情况

无立项文件（含可研批复）视为不具备发债条件。

3.资本金落实情况

未落实资本金或资本金

4.项目收益对债券本息覆盖情况

无成本收益测算或债券存续期内收益覆盖融资本息倍数低于1.2倍即视为不具备发债条件。

5.项目收益

收入的合规、合理性：收入明显不合理合规的、收入明显不属于项目收入的、一般公共预算收入作为项目收入的、收入测算明显高于参照标准且无正当理由的，视为不具备发债条件。按照中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》【政研君】了解更多专项债内部资料, 涉及土地出让收入的项目，应按照《意见》中的比例对土地收入进行计提（一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提;二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提）。若未进行计提，视为不具备发债条件。

成本的合规、合理性：应列未列的成本支出、成本测算明显低于行业标准等不合理的情形，视为不具备发债条件。

6.申报当年是否有发债需求

申报当年无发债计划视为不具备发债条件。

7.项目前期准备

用地审批手续：未提供征地批文或用地预审（选址意见书）视为不具备发债条件（无需办理用地手续的项目需要提相应依据）。

环境评估手续：未取得生态环境保护部门出具的环评批复、登记、备案等手续的，或未按【政研君】了解更多专项债内部资料《建设项目环境影响评价分类管理录》确定建设项目环境影响评价类别，擅自改变环境影响评价类别的，视为不具备发债条件（无需办理环评手续的项目需要提供生态环境部门出具的相应依据）。

8.项目开工情况

项目预计开工时间在2022年3月底后的视为不具备发债条件（2022年1月评审要求）。

9.方案编制的完备性

方案内容存在投资概算、运营成本测算、还款保障措施、风险管理措施等重大缺失的，视为不具备发债条件。

10.项目投向负面清单

列入专项债券负面清单除租赁住房建设以外的土地储备项目、房地产相关项目、产业项目视为不具备发债条件（以主体项目建设内容为参考）。

11.事前绩效评估

是否上传项目的绩效目标申报表、事前绩效评估表、事前绩效评估报告，未上传的视为不具备发债条件。

（三）评分要点（总共100分，低于60分评审合格）

1.项目成熟度（10分）：要求项目取得“四证”,即《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。扣分项：未取得“四证”的扣10分，缺一项扣2.5分。加分项：取得项目预算评审报告或合规的第三方机构出具能达到招投标条件的工程预算报告最高加5分，提供中标通知书或已开工建设证明最高加5分。

2.符合规划（9分）：符合城市总体规划和项目详细规划及相关行业专项规划情况。扣分项：未附相应规划和行业规划（城市总规、项目详规、行业规划），缺一项扣3分。

3.投入成本测算（16分）：①投资建设概算情况（投资内容及金额），包括项目投资建设费用明细和分年投资进度。②运营成本测算情况，包括运营成本明细（含债券付息）。扣分项：项目投资建设费用无明细构成扣4分，无分年投资进度扣4分；运营成本无明细构成扣4分，运营成本未测算债券付息的扣4分。

4.融资规模（5分）：分年发债规模不能超过项目建设进度，不能存在明显不合理。扣分项：分年发债规模超过项目建设进度或明显不合理的，酌情扣分，最高扣5分。

5.收入测算（25分）：①项目自身有收益（项目收入仅指以项目资产对应的经营性收入和资本收入，不能全部为土地出让收入）。②收入测算表（列明收入类型、收费标准、数量等）。搜【政研君】了解更多专项债内部资料③要件：收入测算论证依据、总收入明细、测算说明、测算过程。扣分项：无收入测算论证依据扣10分；收入测算仅列明项目总收入未分类扣4分；无测算说明扣4分；未列明测算过程扣4分；财政运营补贴作为还本付息

6.收益与融资平衡情况（10分）：项目收益能保证债券资金按时还本付息。扣分项：无资金测算平衡表扣5分，平衡表仅列总金额而无明细项扣3分，无偿债计划扣2分。

7.债券期限结构（5分）：债券期限与项目收入相匹配。扣分项：债券期限与项目收入不匹配的，酌情扣分，最高扣5分。
8.资金管理（5分）：项目资金（含债券资金）流入流出管理方案合理、详细。扣分项：资金管理方案不合理或不详细的，酌情扣分，最高扣5分。
9.项目建设运营方案（5分）：项目建设运营方案完备、内容明确。扣分项：项目建设运营方案不完备或内容不明确的，酌情扣分，最高扣5分。
10.风险管理（10分）：①债券还款保障措施明确、完备。②项目建设、运营与资金使用过程中可能存在的问题，制定有针对性的风险管理措施。扣分项：还款保障措施不明确或不完备的，酌情扣分，最高扣5分；风险管理方案不明确或不具体，酌情扣分，最高扣5分。

九、政策文件

1.《财政部关于印发<2015年地方政府专项债券预算管理办法>的通知》（财预〔2015〕32号）

2.《四川省财政厅关于印发<四川省地方政府债券资金管理暂行办法>的通知》（川财金〔2016〕102号）

3.《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)

4.《财政部交通运输部关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）>的通知》(财预〔2017〕97号)

5.《财政部 住建部关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》（财预〔2018〕28号）

6.《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》（财预〔2018〕161号）

7.《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作>的通知》（厅字〔2019〕33号）

8.《四川省财政厅 四川省发展和改革委员会 四川省地方金融监督管理局 四川银保监局关于贯彻落实地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（川财债〔2019〕8号）
9.《省财政厅 省发展改革委 省地方金融监管局 人行成都分行 四川银保监局关于进一步加大专项债券项目配套融资和用作项目资本金工作力度的通知》（川财债〔2020〕26号）
10.《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）
11.《财政部关于建立违规使用地方政府专项债券处理处罚机制的通知》（财预〔2021〕175号）
12.四川省财政厅 四川省发展改革委 四川省自然资源厅 四川省生态环境厅关于印发四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法的通知（川财规〔2021〕6号）

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