[见解]追踪解读:内部行政行为,可诉的行政行为内容

在现实生活中，我们老百姓经常会因为某些原因想起诉政府的行为，但是什么情况下可以诉讼，什么情况下是不能够诉讼的呢？我们究竟应当怎样维护自己的权利呢？北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地制度研究所联席所长、西北政法大学法治学院特聘教授史西宁主任律师用一个案例来为大家讲解。

案例简介

2014年6月，某区政府下发文件《关于将某某村列入合村并城改造计划的通知》，主要内容为：根据街道办事处申请，经区城改办组织区发改统计局、区国土资源局、区城乡建设局、金水规划分局等单位论证审查，现将某某村列入合村并城改造计划。冀某起诉要求确认区政府组织实施村合村并城的行为违法。对于合村并城的行为。

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争议焦点

地方人民政府的组织实施行为是否可诉？

法院认为

法律之所以规定地方人民政府设立必要的工作部门，主要基于三个方面的考虑：一是统一性。通过行政机关活动范围的划分，可以避免重复劳动、推诿扯皮，确保行政的统一性。二是明确性。便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。三是专业性。只有主管机关才具备受过专门训练、通晓专业的人员和必要的设备，而这正是做出正确决定的保障所在。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。

本案，冀某坚持起诉区政府对于合村并城的组织实施行为，但其自称，“合村并城实施行为包括了多个机关的多个行为”，诸如立项、土地规划、环境评估、征地审批、房屋拆迁、道路建设等，那么，当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件。

裁判要旨

法律之所以规定地方人民政府设立必要的工作部门，主要基于三个方面的考虑：一是统一性。通过行政机关活动范围的划分，可以避免重复劳动、推诿扯皮，确保行政的统一性。二是明确性。便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。三是专业性。只有主管机关才具备受过专门训练、通晓专业的人员和必要的设备，而这正是做出正确决定的保障所在。

按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。

史律师评价

并不是所有的承包经营权的流转没有经过村委会备案就是无效的，要看具体情况，土地流转虽然没有经村委会备案，但其效力仍不能否定，仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，法院是不予支持的。