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【裁判要旨】

1.人民法院在审理合同纠纷案件时，要依法慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。

2.当事人在同一案件中基于不同的法律事实主张不同的法律关系或诉讼请求，人民法院可以将其合并审理。

【案件基本事实】

一、合同签订情况

2014年6月19日,新某公司与禹某公司案涉工程签订《施工及安装工程合同书》，约定：1.计划开工日期2014年6月25日(具体以开工令为准)，竣工日期2015年12月20日；2.工程质量达到合格标准；3.建设内容及规模：对首部坝前进行改造，启闭设施进行更换；引水隧洞和暗渠进行加固加高；水轮发电机1、2、3号机拆除，改为两台单机4500KW机组，水轮发电机组更换；4号机保留，电气、高压、控制等辅助设备全部更换；4.工程采固定单价合同，签约总价为元；5.本项目履约保证金2234569元，于合同签订前缴至甲方账；监理人向承包人颁发工程接收证书日后30天内无息退还；6.预付款分两期，第一期于合同生效30个工作日内支付2234569元；第二期于发包人和监理确认承包人进场材料或已完工工程量超合同价10%后付2234569元；7.工程进度款按工程量已完成30%、50%、80%、100%分次支付，扣除已付和其他应扣金额后，支付已完成工程量价款80%;8.因工程质量问题争议，由质量技术监督部门或其指定的质量鉴定机构鉴定。9.通用合同条款第13.1.2条：因承包人原因造成工程质量达不到合同约定验收标准的，监理人有权要求承包人返工直至符合合同要求为止，由此造成的费用增加和(或)工期延误由承包人承担;第22.1.3条：监理人发出整改通知28天后，承包人仍不纠正违约行为的，发包人可向承包人发出解除合同通知;第11.5条：逾期竣工违约金计算标准：5000元/天，违约金最高限额为合同总额10%。

合同附件《建筑工程质量保修书》约定：地基基础工程和主体结构工程为文件规定的该工程合理使用年限；其他承建项目保修期2年；保修费用由造成质量缺陷的责任方承担。

2016年1月22日，双方签订《补充协议书》，约定：以2016年5月20日通水发电为目标节点；工程提前完成发电，双方发电效益分成，甲方占30%,乙方占70%。

2016年11月11日，双方签订《补充协议书二》，约定：2017年1月20日为渠道全线贯通节点；2017年2月20日为全线清理施工现场节点；2017年3月20日为通水发电节点；2017年5月20日为项目完工验收节点。发生任何工期顺延情况，乙方需在2个日历天内将书面《工期顺延申请》提交监理、项目管理及业主单位项目负责人审批同意后，方予以认可，否则工期将不予顺延。

同日，双方签订《促进措施协议书》，约定：如未能在2017年3月20日前通水发电，视为乙方违约。如乙方在2017年3月21日至2017年4月1日（含当日）时间结点内完成通水发电试运行，则乙方需向甲方一次性支付工期延误损失费50万元，另以2017年3月21日为时间结点，每推迟一天乙方赔付甲方损失费2万元。如乙方在2017年4月2日至2017年4月11日（含当日）时间结点内完成通水发电试运行，则乙方需向甲方一次性支付工期延误损失费150万元，另以2017年4月2日为时间结点，每推迟一天乙方赔付甲方损失费5万元。如乙方在2017年4月12日（含当日）以后完成通水发电试运行，则乙方需向甲方一次性支付工期延误损失费200万元，另以2017年4月12日为时间结点，每推迟一天乙方赔付甲方损失费8万元。上述工期延误损失费,甲方将在乙方工程进度结算尾款或履约保证金中予以扣除。

二、合同履行情况

2017年4月11日，新某公司召开推进会并形成第7期《专题（专项）工作纪要》载明：“水电站增效扩容改造项目水渠主体工程于2017年3月19日完成”。

2017年6月20日，新某公司召集各参建单位及设备生产厂家负责人召开项目工程建设推进会并形成第12期《专题（专项）工作纪要》载明：“在今年3月20日完成了主体工程建设。截止目前，通水发电的整个流程已经全部打通”；“水电站试运行过程中客观暴露出来的各种问题表明，电站增效扩容改造项目是一项在理念、建设思路、施工组织管理三个方面都存在天生瑕疵的工程。瑕疵的源头就在上，在建设过程中出现重大变更，现场变更无数；主设人员更换频繁,理念不一致，前后出现多套施工图纸；出现变更后，出图不及时,满足不了施工需要；图纸不完善与现场实际情况不符，实际工程量远远大于图算工程量等原因。这些是工程严重超概，工期一延再延的重要因素。在整个工程建设期间，施工单位技术人员配置不够，根本没有专业的工程资料人员，资料缺失，造成工程至今未能进行完工验收”。

2017年7月14日，质检站对该工程组织完工验收并出具整改通知，载明主要质量问题并提出相应的处理意见。

2017年7月26日，质检站作出质量评价意见，载明：案涉工程基本按照批准的完成工程建设；部分建筑物存在一定质量缺陷，在质量缺陷未全部处理前，基本同意工程在限制水位（最电容量7MW）的情况下试运行。水电站增效扩容改造工程在限制运行条件下基本满足机组启动验收条件。

2017年8月，新某公司委托质检部门对工程质量进行了检测。质检部门检测总体结论：对存在问题处理合格后，水电站引水工程质量抽检合格。

2017年9月8日，新某公司召开质量整改暨“8.23”洪灾恢复工作专题会议并形成第17期《专题（专项）工作纪要》载明：不管从项目、施工、监督管理各环节，均存在一定和施工质量缺陷，特别是结构形式、施工的混凝土强度、断面尺寸、配筋密度等方面，必须及时有效整改。“8.23”洪灾情况同样暴露出该项目在、施工方面还需完善，必须充分利用灾后恢复时间，一次性整改到位。会议议定：施工单位对第三方质量检测机构提出的问题协调院、监理单位进行复核，提交明确的复核报告，交业主及相关单位；院根据复核报告完善方案，修正相关参数。

2018年1月18日，新某公司召开参建单位会议并形成第2期《专题（专项）工作纪要》载明：（一）禹某公司应立即停止未经参建各方同意的整改施工。（二）、施工、监理三家参建单位，应在10日内提出相应整改措施，形成统一、三家相互认可、切实可行的全面质量整改方案报我公司。（三）、施工、监理三家单位，应在整改方案中承诺，确保整改后能顺利通过第三方检测，确保电站运行安全、实现增效扩容目的。

其后，禹某公司编制了工程整改方案（二）。

2018年1月22日，新某公司召开参建单位质量整改协调推进会并形成第3期《专题（专项）工作纪要》载明：施工单位尽快将质量整改方案报我公司，由公司转报水务局审核备案；施工单位应按质量整改方案尽快整改，直至通过第三方检测机构复核和完工验收。

2018年5月3日、8日，新某公司向禹某公司发出整改督促函，要求其尽快筹措整改资金、组织精干施工队伍全力整改；如禹某公司力、无意愿承担整改任务，于2018年5月10日前明确回复。

禹某公司于2018年5月7日、11日相应回函，表示愿意整改，正在积极筹措资金组织施工队伍进场作业，恳请新某公司在外部环境及资金方面给予大力支持。

2018年5月16日，新某公司组织各参建单位召开工程质量整改协调会，就工程质量整改作出安排。

2018年5月，新某公司委托质检部门对工程质量进行检测。检测总体结论：对存在问题处理合格后，电站引水渠道工程质量抽检合格。

2018年6月22日，项目管理单位及各参建单位形成案涉工程质量整改完成情况纪要，载明：同意电站在7000KW以下运行。一期质量整改工作于2018年5月17日开始，6月12日结束。2018年6月19日至20日进行了48小时闭水试验及全渠巡查；2018年6月2日下午5时及21日零时1点45分，分别两次进行4500KW及6300KW甩负荷试验。

2018年8月7日，禹某公司编制案涉二期质量整改方案；此后，禹某公司完成整改。

2019年10月，质检部门出具工程质量整改检测报告（第三次），载明部分墙体混泥土满足C15强度等级，不满足C20强度等级。截止二审开庭，案涉项目水电站发电量可达9000KW,工程未进行竣工验收。

三、司法鉴定情况

受原审法院委托，司法鉴定机构作出《工程造价鉴定意见书》，载明：一、施工材料减少的工程价款确定性意见加上推断性意见，总价款金额726709.85元。二、降低施工材料标准的材料价款供选择性意见：根据2017年8月检测报告计算金额339587.26元；根据2018年5月检测报告计算金额705370.05元。

原审庭审中，当事人双方认可案涉工程于2017年5月20日由业主、监理、施工等六方参建主体进行完工验收，结论为合格。新某公司要求禹某公司提交完整工程验收资料。

【原告诉讼请求】

新某公司诉讼请求：1.禹某公司提交完整工程验收资料；2.禹某公司自行承担整改返工、重做的全部损失费用并退还新某公司已垫付工程整改费用100万元；3.禹某公司赔偿因工程质量不合格，造成延期完工验收期间发电量减少的利益损失暂计967万元(以司法鉴定为准)；4.禹某公司返还新某公司超付工程款暂计282万元(以司法鉴定为准)；5.禹某公司支付新某公司已垫付的质量鉴定费用40.29万元；6.本案诉讼相关的费用由禹某公司承担。

禹某公司反诉请求：1.新某公司给付禹某公司工程整改费用9140901.92元；2.诉讼费用由新某公司承担。

【法院裁判】

一审判决：一、禹某公司向新某公司移交完整工程验收资料；二、禹某公司内向新某公司返还垫资款100万元；三、禹某公司向新某公司赔偿发电量减少损失100万元；四、禹某公司向新某公司给付检测费15.145万元；五、新某公司向禹某公司给付二期整改费用200万元；六、新某公司向禹某公司给付工程加固费322390.40元；七、驳回新某公司其他诉讼请求；八、驳回禹某公司其他反诉请求。

最高院二审判决：驳回上诉，维持原判。

【争议焦点评析】

一、关于《补充协议二》是否有效

禹某公司主张《补充协议二》无效；生效判决未支持其主张，理由在于：

1.当事人已在协议上签章，协议已成立

禹某公司认可其在《补充协议二》上签字、盖章真实；无证据证实禹某公司是在受到欺诈、胁迫、重大误解的情形下签订协议。

即便禹某公司有证据证实其是在受到欺诈、胁迫、重大误解情形下签订协议，也属于协议得以撤销情形。然禹某公司并未在除斥期间内向人民法院起诉撤销协议。

2.协议不存在无效情形

禹某公司无证据证实《补充协议二》存在法定无效情形；协议在当事人签章之日已成立并生效。

3.关于工期缩短的约定并不导致协议无效

禹某公司主张《补充协议二》将工期由35个月缩短为5个月违反了《小型水电站建设工程验收规程》的相关规定，也违反了《建设工程质量管理条例》第十条、《全国民事审判工作会议纪要》（【2011】442号）第24条第二款之规定，故协议无效。但生效判决并未支持其主张，理由在于：

（1）《补充协议二》将工期由35个月变更为5个月，此种变更是否属于《建设工程质量管理条例》第十条第一款规制的“任意压缩合理工期”?需由提出主张的禹某公司提供相应的证据予以证实。但其并未提供相应的证据。

（2）《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第30条第二款规定：“人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断‘强制性规定’的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为‘效力性强制性规定’：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、等买卖；违反特许经营规定的，如配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为‘管理性强制性规定’”。

按照前述判断方法，《建设工程质量管理条例》第十条第一款规制的“不得任意压缩合理工期”不属于效力性强制性规定。即便《补充协议二》将工期由35个月变更为5个月属于“任意压缩合理工期”，不符合前述规定,亦不会导致协议无效。

（3）《全国民事审判工作会议纪要》（法办[2011]442号）第24条第二款关于“对建设工程施工合同中有关违反工程建设强制性标准，任意压缩合理工期、降低工程质量标准的约定内容，应认定为无效”之规定不属于法律、行政法规，也不属于司法解释；该规定与原《合同法》及现行《民法典》相关规定精神并不一致；与全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第30条规定相冲突，不能当然作为本案裁判依据。

二、应否追加单位和监理单位参加本案诉讼问题

新某公司上诉提出，原审法院遗漏案件当事人，程序违法。生效判决未予支持。理由在于：

1.《民事诉讼法》第一百七十七条第一款规定，原判决遗漏当事人属于严重违反法定程序的情形，会导致原审判决被撤销并发回重审。

2.依照《民事诉讼法》第五十五条规定，当事人一方或者双方为二人以上，其诉讼标的是共同的，属于必要共同诉讼。若当事人未参加诉讼，可能导致原审判决因遗漏当事人而被撤销并发回重审。

3.本案存在不同法律关系：发包方与单位之间存在建设工程合同关系，发包方与监理单位之间存在委托监理合同关系，发包方与施工方之间存在建设工程施工合同关系。

本案，新某公司以与禹某公司签订及履行案涉施工合同及补充协议而发生纠纷为基础事实，以禹某公司为被告提起施工合同纠纷案；禹某公司提起反诉。单位和监理单位并非施工合同签约人或实际履行人，不是本案当事人，不属于必要共同诉讼参与人。

原审法院未追加单位和监理单位参加诉讼，不属于前述遗漏当事人之严重程序违法情形。新某公司关于原审法院遗漏案件当事人的上诉主张没有事实与法律依据。

三、借款100万元可否在本案中一并处理问题

禹某公司上诉主张，案涉100万元款项是借款；原审判决混淆法律关系和建设工程施工合同法律关系，将其在本案中一并处理不符合法律规定。生效判决未支持其主张，理由在于：

1.案由是人民法院为方便案件审理和统计根据案件所涉主要法律关系而确定，但案件审理范围并非完全由案由决定。当事人在同一案件中基于不同的法律事实主张不同的法律关系或诉讼请求，人民法院可以将其合并审理。

2.案涉100万元借款系基于案涉建设工程施工合同的履行而产生，与施工合同具有直接牵连性。

3.案涉100万元借款所涉法律关系与施工合同所涉法律关系当事人相同，未涉及案外人合法权益，一并处理可以减少当事人讼累，符合诉讼经济经济原则。