作者：职慧 文俏骄



序言

近年来，随着互联网和物联网的发展，物流仓储项目发展进入了上升期。除原有的仓储地产企业外，物流企业、电商企业甚至原来的商业地产商等都对物流仓储项目跃跃欲试。但现阶段我国物流仓储用地面积有限，无法满足市场的需求。获取物流仓储用地成了物流仓储项目开发首先要解决的问题。

实践中，在新增物流仓储建设用地受限的背景下，不少开发商综合考虑物流仓储项目地理位置、用地面积以及项目成本等综合原因，选择以工业用地建设物流仓储项目，或以建成厂房投入物流仓储使用。就此情况，笔者结合物流地产项目的实践经验，从物流仓储项目发展情况、我国土地规划、土地分类及用途进行分析，对该方案下的合规风险提出笔者一点建议。

一、物流仓储项目的发展与缺口

物流仓储项目本属于城市地产开发的一环，未见太大的水花。但随着市场的开放、电商的发展以及居民消费水平的提升，我国物流仓储设施的需求日益增加，智能仓、高标仓的投资与建设也逐渐成为地产开发的新秀。统计显示自2011年起，十年来中国社会物流总额复合增速11.92%，快递业务量复合增速42.36%，中国成为了全球最大的快递市场。[1]然而，我国物流仓储用地却未能随物流仓储需求同步增加。公开数据表明，中国目前人均仓储面积远低于发达国家，与日本的4.0平方米/人和美国的5.4平方米/人相比，我国人均仓储面积仅0.4平方米/人；在现代化仓储面积方面，美国人均高达1.2平方米/人，而我国仅仅0.1平方米/人。[2]

造成这一用地短缺的原因，一方面是因为物流仓储用地出让价格较低，无法为地方带来高效直观的财政收入；另一方面传统的物流仓储用地土地利用率低，投资强度低，且项目投入后带来的就业机会有限，短期来看无法为地方产生可观的经济效益。[3]

但随着现代仓储业的发展，物流仓储业务已不仅限于传统的存储与运输，也涵盖了仓库基础设施租赁业务、提供货件流通的加工、组装、配送等增值服务，并触达供应链金融的渠道服务等各式物流仓储服务内容。物流仓储项目的投资效益及回报也逐步得到市场的认可。根据第三方数据显示，2019年，北京、上海、广州等一线城市物流设施投资净回报率6%-8%，要高于商业地产的4%-5%和住宅地产的2%-3%[4]。经第三方调查了解，物业类型方面，仓储物流地产得到投资者们的青睐与关注，多数投资者表示在2022年投资仓储物流地产时将没有折扣或进行溢价收购。[5]

在前述背景下，有限的新增物流仓储用地已不能满足市场需求与投资需求，而近年北京、上海等一线城市存在因城市功能规划，限制新增仓储物流用地的情况，也给一线城市的物流仓储项目增加了开发难度。2020年，国家发展改革委、交通运输部发布《国家发展改革委交通运输部关于进一步降低物流成本实施意见》（下称“《实施意见》”）。在此利好背景下，如何以存量用地开发符合市场需求的物流仓储项目，成为现阶段物流仓储项目的关注话题。

二、城镇规划及土地分类

在讨论存量用地的现状前，需要了解我国土地管理践行的土地规划及土地用途管理规则。我国现行的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》均明确要求土地使用应遵守土地规划和土地用途限制，这其中包括政府出让土地时应明确土地规划和用途，以及开发商需按照出让的规划和用途建设和利用土地。

以往的实践中，开发商以我国的工业用地包含仓储用地作为立项突破点，为工业用地建设物流仓储项目正名。这里需要提到我国的土地用途的分类依据为两个标准，一个是国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017，下称“《土地利用现状分类》”)，另一个是住房和城乡建设部公布的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011，下称“《规划分类标准》”)。其中，《土地利用现状分类》在1989年发布时，将工业与仓储合称“工业、仓储用地”，虽有工业与仓储二级分类，但往往在实践中二级分类未得到明确。因此，市场中存在着我国工业用地包含仓储用地的声音。

但这样的意见，一方面忽视了二级分类对土地出让及土地登记的必要性[6]；同时也忽视了《规划分类标准》对土地用途所作分类在土地规划及土地出让中的重要性。《规划分类标准》自1990年起始，便明确区分工业用地及仓储用地，在2011年公布的新标准中则将仓储用地调整为物流仓储用地。因此，严格来讲，我国一直明确区分了工业用地和仓储用地。并且，如进一步从性质上讨论，《土地利用现状分类》属于推荐性国家标准，其对土地用途的区分仅作为推荐性登记代号；而《规划分类标准》作为强制性国家标准，[7]是土地的规划、出让及使用中应严格参照的标准。

综上，工业用地与物流仓储用地属于两类不同的规划用途及土地性质，结合《规划分类标准》和《土地利用现状分类》，工业用地包括工业企业生产车间、库房及其附属设施用地，而物流仓储用地是指物资储备、中转及配送等用地。

三、实操方案及或有风险分析

虽然工业用地与物流仓储用地属于不同的土地分类，但受限于物流仓储用地指标，实践中仍有不少开发商以工业用地建设物流仓储项目。如严格按照我国现行法律的规定，工业用地建设物流仓储项目的，应先办理土地用途变更手续。[8]但考虑到实际变更所耗费的时间成本和资金成本，以及调整后项目总体可建规模不确定的情况，仍有开发商直接以工业用地投资建设了仓储物流项目。本节区分以工业用地建设物流仓储项目是否取得政府方的同意，以及同意为默示还是明示，就不同方案可能存在的风险予以分析：

（一）未取得任何同意：建设工业项目作为物流仓储用途

即开发商以工业项目名义申请项目备案并办理报批报建手续，自土地出让文件至施工文件均记载建设厂房，但实际使用过程中作为仓库使用。该种情况下，不仅土地使用用途存在变更，且房屋建筑物的用途也存在变更，而开发商可能并未就变更与主管部门取得沟通即直接进行建设并使用。

一方面，根据我国现行土地管理的规定，开发商未按照出让用途使用土地的，除面临罚款处罚外，还面临土地被要求收回的风险[9]；另一方面，已建房屋建筑物用途被调整的，也存在被政府部门处以罚款的风险。[10]同时，值得注意的是，我国对工业项目有明确的投资强度要求，且该等要求将明确写入土地出让合同[11]，因此如开发商建设项目未能达到投资强度要求的，还可能存在土地出让合同下的违约风险。

（二）默示认可：以工业项目建设物流仓储内容

即开发商以工业项目名义申请项目备案并办理报批报建手续，但所取得的工程规划许可及工程施工许可等文件中均记载项目建设内容为仓库。该种情况下，仅土地使用用途存在变更，开发商在项目报批报建过程中已经与政府主管部门达成“合意”，以工业用地建设物流仓储项目。

在此操作方案中，虽然项目建设的房屋建筑物一定程度上可以视为满足城市规划，但土地用途仍存在不合规的情况，存在被追究违规用地的风险。

（三）明示认可：书面同意建设物流仓储项目

即开发商通过在取得工业用地后，以项目备案为物流仓储项目或其他政府主管部门书面批复的方式，投资建设物流仓储项目。该种情况多见于前述所谓“仓储用地属于工业用地”的早期土地出让阶段。因土地出让合同未明确土地用途为工业，且土地登记为工业、仓储用地，开发商实际是与主管部门在项目立项时就土地“具体”用途予以确认。结合笔者实践情况及同行分享的经验，该情况下地方政府部门往往对开发商所建设的仓储物流项目有明确的建设要求，具体涉及项目投资总额、项目的容积率及密度、项目的现代化/自动化程度，以及项目的招商承诺等各个方面。

值得注意的是，除需核实土地原始出让时的土地规划用途外，开发商还应考虑由于土地出让年份较早，土地存在被视为闲置土地的风险；以及，土地因长期未开发，原土地出让时规划的相应指标以及用地规划存在过期的可能。为避免不可预见的投资风险，一般建议开发商提前与土地主管部门确认土地闲置情况，并与规划主管部门联系确认用地的现行规划指标。

四、物流仓储项目前瞻

实际上，物流仓储用地供不应求的情况已逐步得到国家的重视。

针对存量土地，《实施意见》提出保障物流用地需求，支持利用铁路划拨用地等存量土地建设物流设施；完善物流用地考核，明确在符合规划、不改变用途的前提下，对提高自有工业用地或仓储用地利用率、容积率并用于仓储、分拨转运等物流设施建设的，不再增收土地价款。基于此，存量土地建设物流仓储项目得到了有力的政策支持，开发商与当地政府部门沟通投资方向时也有了重要依据。但开发商仍需注意合法合规开展项目建设，在以存量的工业用地建设物流仓储项目前，争取取得当地政府主管部门的认可，在无法完全调整土地用途的情况下，争取实现项目规划合规，确保投资安全。

而针对新批出让土地，《国家发展改革委物流业降本增效专项行动方案（2016—2018年）》就提出，在土地利用总体规划、城市总体规划、综合交通规划、商业网点规划中充分考虑并统筹保障物流业发展的合理用地需求，建立与现代产业体系相匹配的国家级物流枢纽体系。同时，要求统筹考虑物流配送相关设施用地分类和标准问题。各地也逐步新增物流仓储建设用地，包括作为工业园配套物流仓储设施使用的物流仓储用地，或以提升中转运力、国际物流运力以及免税商务等目标出让的物流仓储用地。

但无论是存量用地还是新批建设用地用于物流仓储用地，根据笔者实践了解，地方主管部门多会以投资协议或监管协议的方式，对投资者建设的物流仓储项目提出一定的建设要求，并对项目建设及使用予以监管。如投资者未达到协议约定标准的，将面临投资违约的风险。因此，建议投资者在建设物流仓储项目前，积极与地方政府主管部门沟通建设方案，确保方案可以同时满足投资者的项目需求和政府方的投资要求。

· 结语 ·

随着近期各地防控政策趋严，城市周边的物资保障和物流仓储问题进入社会关注。可以预见，未来地方政府会将如何平衡项目投资收益与保障基础生活需求，纳入土地规划与出让的考量中，合理配比商业、工业及物流仓储用地。但在此之前，物流仓储的建设仍绕不开土地资源有限的问题。希望此篇文章能为各位开发商参与物流仓储项目提供有益的思路。

[注]

[1]

[2]

[3]

[4]

[5]

[6] 原国土资源部曾明文要求土地用途应按照《用地分类标准》的二级分类对土地进行登记；见《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号）第二条，“土地登记的用途应当严格依据合法的土地权属

[7] 《国家标准管理办法》（国家技术监督局令第10号），第三条，“国家标准分为强制性国家标准和推荐性国家标准。“第四条，”国家标准的代号由大写汉语拼音字母构成。强制性国家标准的代号为‘GB’，推荐性国家标准的代号为‘GB/T’。

[8] 《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”

[9] 《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定，“不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。”

[10] 结合笔者所在深圳市为例，《深圳市城市规划条例》第五十七条规定，“已建成的建筑确需改变使用性质的，须经市规划主管部门批准，签订土地使用权出让合同书补充协议、付清地价款后，持设计文件等，向市规划主管部门申请核发《建设工程规划许可证》或建筑工程装饰、装修许可文件。涉及有关专业管理部门审批的，还应取得有关部门的审核意见。”第七十三条，“违法建设不影响城市规划的，应责令其停止建设，限期补办手续，并处单项工程土建总造价百分之四十至百分之六十的罚款，并处没收违法所得。”

[11] 《关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》（国土资发〔2008〕24号）第二条，“编制工业项目供地文件和签订用地合同时，必须明确约定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求及相关违约责任。”

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