干货:政权组织形式,夯实基层治理

◆ “基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”2021年2月4日，习近平总书记在贵州省贵阳市观山湖区金元社区考察调研时指出

◆ 2021年7月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布，就加强基层治理体系和治理能力现代化建设的指导思想、工作原则、主要目标、重点任务、组织保障等作了前瞻性布局、全局性谋划、系统性部署

◆ 基层治理既是国家治理的“最后一公里”，也是人民群众感知公共服务效能和温度的“神经末梢”

◆ “一肩挑”“一把抓”制度的普及推广，完善了在基层治理中坚持和加强党的全面领导的有关制度，各地基层党组织日益成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，我们党治国理政的政治优势日益凸显

◆ 各地统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织承担公共服务职能，党建引领的社会参与制度在基层治理中不断完善

◆ “建立统一领导体制后，街道管理从‘九龙治水’向‘协同作战’转变。对群众反映的‘小事、大事、难事’，快速响应，分级分类处理。”

◆ 党领导下的自治、法治、德治“三治结合”并利用现代技术实现“智慧治理”，正在推动基层治理方式从行政性单一化管理向党领导下的多元共治转变，从硬性管理向柔性治理转变，从传统粗放式管理向现代精细化治理转变

◆ 只要我们及时呼应好人民群众多层次、差异化、个性化的新需求、新期待，持续积极推动基层治理理念、制度、机制、方法创新，就能不断夯实国家治理体系和治理能力现代化的基石，以“基层善治”开辟“中国之治”新篇章

“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”2021年2月4日，习近平总书记在贵州省贵阳市观山湖区金元社区考察调研时指出。

基层治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石，是提升社会治理有效性的基础。加强和创新基层治理，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，也是夯实党的执政基础、巩固基层政权的必然要求，关乎党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理，推动基层治理能力和水平不断提升。习近平总书记就加强基层治理现代化提出了一系列新思想新理念新要求，指导基层治理现代化实践不断取得新成果，持续夯实国家治理的根基。

2020年9月17日，习近平总书记在湖南省长沙市主持召开基层代表座谈会并发表重要讲话强调，“十四五”时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。要加强和改进党对农村基层工作的全面领导，提高农村基层组织建设质量，为乡村全面振兴提供坚强政治和组织保证。要加强和创新基层社会治理，坚持和完善新时代“枫桥经验”，加强城乡社区建设，强化网格化管理和服务，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定。

10个月后的2021年7月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）发布，就加强基层治理体系和治理能力现代化建设的指导思想、工作原则、主要目标、重点任务、组织保障等作了前瞻性布局、全局性谋划、系统性部署，为新时代加快推进基层治理现代化提供了根本遵循和行动指南。

以人民为中心创新基层治理

党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。

基层治理，既是国家治理的“最后一公里”，也是人民群众感知公共服务效能和温度的“神经末梢”。在推进基层治理现代化建设的过程中，必须坚持以人民为中心的发展思想，回答好“我是谁、为了谁、依靠谁”的问题。

党的十八大以来，通过改善民生与创新社会治理，及时解决基层群众的操心事、烦心事、揪心事，切实做到居民有诉求、组织有回应、服务有保障、群众有感受，让风险在第一线化解，群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

公共安全防护网络建设逐步完善，社会治安防控体系加快构建。互联网、大数据让“智慧治理”感知社会每一天最细微的变化，从基层“线型”管控变身“网状”治理，从“人防”改为“雪亮”联网监控，公共安全防护网络切实保障人民群众生命财产安全，不断将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。

基本公共服务不断向基层下沉，让群众就近办事、方便办事。全国累计制发超过18亿张二代身份证，其中异地办理1000多万张；实施《居住证暂行条例》，彻底告别“暂住证”时代；“最多跑一次”“马上办”“网上办”，高效便捷的政务服务让群众少跑腿、不求人。

社会治理重心向基层下移，社区治理体系建设不断加强。从“居委会大妈”到“社区工作者”，从“刷墙贴通知”到“互联网+社区治理”，更多新鲜血液注入协管共管队伍，让每个社会细胞都健康活跃。目前，各地将人、地、事、物、组织等纳入城乡社区网格化服务管理，全国社区（村）网格化覆盖率超过93%。从城市到乡村，从现实世界到虚拟空间，“基层善治”不断打通“最后一公里”。

公民道德建设不断加强，风清气正的社会格局日益呈现。从“一处失信、处处受限”的联合惩戒大格局逐步形成，到“好家风建设”“美德在农家”活动在各地兴起，再到“最美妈妈”“最美逆行者”“最美孝心少年”获千万网民点赞，向上向善的力量成为社会主义核心价值观的生动演绎。

2021年4月11日，浙江诸暨枫桥镇魏廉村老党员魏杏根(中)在枫桥经验陈列馆的亭子内和年轻党员分享当年运用“枫桥经验” 化解基层矛盾的故事 翁忻旸摄 / 本刊

党旗在基层一线高高飘扬

社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员。要推进基层治理体系和治理能力现代化，最根本的就是要加强党对基层治理的全面领导，不断把基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能。

在《意见》中，“完善党全面领导基层治理制度”被放在加强基层治理体系和治理能力现代化建设的首要位置。

推动“一肩挑”，党全面领导基层治理制度不断健全。

过去一段时间，城乡基层党组织和村（居）民自治组织存在“两张皮”问题。一些乡村，党组织的组织力薄弱。

党的十八大以来，《中国共产党农村基层组织工作条例》《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《中国共产党农村工作条例》等相继出台，全面推行党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”成为共识，持续提升基层党组织的组织力。

2020年下半年启动的全国范围内新一轮村（社区）集中换届工作中，中组部、民政部指导各地加强引导。截至2021年11月，全国已经有26个省（区、市）全面完成换届，绝大多数村（社区）实现党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”，“两委”成员交叉任职比例大幅提升。

“一肩挑”“一把抓”制度的普及推广，完善了在基层治理中坚持和加强党的全面领导的有关制度，各地基层党组织日益成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，我们党治国理政的政治优势日益凸显。

建好“桥头堡”，党的组织覆盖和工作覆盖持续扩大。

走在干净整洁的街道上，处处可见千花竞艳、百草葳蕤；步入小区、商铺，一派窗明几净、欢声笑语……

在内蒙古鄂尔多斯市康巴什区康城社区，一根“红纽带”织就一张“为民网”。纵向上形成“社区党总支—网格党支部—党员楼栋长—共产党员户”四级网格组织体系；横向上以社区党总支为统领，建立“联合党委”，吸纳区域内外13家党组织抱团共建。纵到底横到边的“组织堡垒”打通影响基层治理效率的痛点堵点，实现服务精准投送、治理精准落地。

纲举，方能目张。基层治理千头万绪，只有把党的全面领导贯穿到基层治理全过程各方面，不断拓展党的组织覆盖和工作覆盖，才能构筑好基层社会治理“桥头堡”，打通每一个“神经末梢”，使政治方向不偏离，资源能力有保障。

近年来，“涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定”逐渐成为共识。各地注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，确保依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程，进一步加强了党组织设置和活动方式的创新，使基层党组织宽松涣散情况得到扭转。

画出“同心圆”，以党建带群建推动社会力量广泛参与基层治理。

要实现共建共治共享的基层社会治理格局，就必须最大限度把群众动员起来、组织起来、凝聚起来。这就需要以党建带群建，更好履行党组织组织、宣传、凝聚、服务群众职责。

近年来，相关地方实践方兴未艾。湖南等地充分发挥基层党组织在业主委员会组建、选举、换届和日常工作中的主导作用和党员的先锋模范带头作用；安徽等地在小区物业组建党组织，并引入社区、社会组织和专业社会工作者，形成有效联动对接；四川等地完善村（社区）居民议事会和理事会、监事会等自治组织，凡公共事务和涉及居民切身利益重大事项，在网格支部引导下，均通过居民自主、自愿、自治方式讨论决定。

各地统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织承担公共服务职能。培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织。支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。搭建区域化党建平台，推行机关企事业单位与乡镇（街道）、村（社区）党组织联建共建，组织党员、干部下沉参与基层治理、有效服务群众。党建引领的社会参与制度在基层治理中不断完善。

2021年11月20日， 南昌市西湖区系马桩街道开展“幸福圆桌会”主题活动，围绕辖区居民自治公约征集群众意见 马悦摄 / 本刊

放权赋能基层政权建设

乡镇、街道是我国最基层的一级政府，其治理能力的提升是基层治理高效的基础、国家治理有效的保障。

提升乡镇街道治理能力，就要深化“放管服”改革，加快乡镇街道职能转变，推动智慧城市网格化建设、权责事项和便民服务事项向乡镇街道下放。在给乡镇街道赋权的同时，提高其承接能力，确保接得住、接得好。

减负增效，让乡镇街道从“行政末梢”向“治理枢纽”转变。

前不久，吉林长春欣园街道辖区内一小区因故停水，欣园街道迅速协调相关部门一线办公，问题很快得到妥善解决。如何让“小街道”有能力协调解决群众“大难题”？

欣园街道党工委书记赵耕介绍，作为吉林省街道（乡镇）管理体制改革试点单位，欣园街道建立了统一领导体制，重新梳理了职责清单，把街道职责从230余项压缩到109项，同时制定20项社区权责清单、37项社区公共服务事项清单，全面厘清条块权责边界，实现“瘦身松绑”，让街道社区回归主责主业。

“建立统一领导体制后，街道管理从‘九龙治水’向‘协同作战’转变。对群众反映的‘小事、大事、难事’，快速响应，分级分类处理。”赵耕说。

不只在吉林，各地也围绕乡镇街道治理能力建设进行了充分探索。

江西省1000多个乡镇建立统一的综合执法机构，实行“一支队伍管执法”或统筹上级部门执法力量开展联合执法；河北实施《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》，明晰县级政府和乡镇街道执法边界，避免多头执法、重复执法；四川成都发布《成都市镇（街道）职责任务清单》《成都市镇（街道）公共服务事项清单》《成都市镇（街道）属地管理重点领域责任分工清单》，“三张清单”织牢了镇街职能体系……

建章立制，让乡镇街道能力建设目标明确、有矩可循。

《意见》单设一个部分，从行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力五个方面系统阐释加强乡镇一级基层政权治理能力建设根本路径。

在中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员陈家刚看来，

增强行政执行能力，重在赋权，为基层政权建设创造敢作为、能作为、善作为的权力规范和资源基础；

增强为民服务能力，重在服务，进一步明确和细化了基层政权的公共服务事项、公共服务方式；

增强议事协商能力，重在民主，有利于基层政权组织广泛听取群众关于切身利益的意见建议，依法依规科学决策，将“人民当家作主”落到实处；

增强应急管理能力，重在响应，有利于直接化解风险、保障人民生命财产安全；

增强平安能力建设，重在保障，基层政权既要调处矛盾纠纷，还要组织心理疏导，保障人民群众享有安全稳定的社会环境。

陈家刚认为，《意见》释放了一个清晰信号：各地乡镇将紧紧围绕“能力建设”这个主题，不断深化和拓展全过程治理理念，提升和增强基层治理水平，团结和凝聚基层治理共同体。

2021年4月1日，老党员刘翠的(右一) 在河北省沙河市柴关乡王硇村为基层党员干部讲述党史 牟宇摄 / 本刊

推动基层治理方式现代化转型

当前，党领导下的自治、法治、德治“三治结合”并利用现代技术实现“智慧治理”，正在推动基层治理方式从行政性单一化管理向党领导下的多元共治的转变，从硬性管理向柔性治理的转变，从传统粗放式管理向现代精细化治理的转变。

自治，是“人民当家作主”在基层治理中的重要体现。

基层群众自治是最广泛、最直接、最有效的全过程人民民主实践。“没想到我们这个30多年的老旧社区也能享受到物业服务。”看着干净整洁的小区道路、定时巡查的小区巡逻队，生活在重庆市大渡口区跃进村街道东正社区的老居民张定忠高兴地说。

近年来，一些城市老旧社区没有物业管理、配套设施陈旧，影响了群众生活的幸福指数。重庆市大渡口区探索党建引领基层治理新方式，由基层社区党组织引领，通过居民自治或引进第三方物业公司等办法，为老旧社区建立物业服务站，探索解决老旧社区物业服务难题。显著的治理成效，得到了社区群众的欢迎。

法治，是“全面依法治国”在基层治理中的重要体现。

“一些剩下的食物是湿垃圾，装在袋子里。扔的时候，湿垃圾倒进湿垃圾桶，袋子要扔进干垃圾桶。”在上海市普陀区开开大楼小区的垃圾分类投放点，家住该小区的小志愿者张天喻对垃圾如何投放很熟悉。

作为一部地方性法规，《上海市生活垃圾管理条例》于2019年7月1日正式施行，改变了居民以往“一包丢”的习惯。上海，这座特大城市正以法治化、科学化的方式培养居民垃圾源头分类的习惯。同时，针对特大城市管理需要，上海陆续制定食品安全、道路交通管理等法规，推动城市管理精细化和社会治理法治化。

德治，是中华优秀传统文化精髓在基层治理中的重要体现。

2021年，河北省邢台市任泽区赵村修通了环村路，规划还要发展一片占地82亩的经济林，一些村民担心流转出去的土地收益低。身为赵村“五老”调解员之一的王桂霞，牵头与所联系的村民们开了一场“说事会”。

“前后一个多小时，大家都说出了自己的顾虑和想法，最终一致认为：发展经济林，不仅能壮大村集体经济，还为村民带来务工机会。”王桂霞说。

近年来，曾被中国民间文艺家协会命名为“中国和合文化之乡”的任泽区，以和合传统融合自治、法治、德治，陆续在195个村建成集聚和合文化元素、凸显德教文化功能的“和合说事”工作室，组织村内老干部、老党员、老教师、老乡贤、老模范“五老”群体，实行网格化分片包联，依托工作室承担起基层义务调解员任务。

以德服人，以文化人。近年来，一些地方实践中的“一约（村规民约）两会（百姓议事会和乡贤参事会）三团（百姓参政团、道德评议团和百事服务团）”“民间设奖”“村民说事”“道德积分”等治理方式，对基层治理形成了有效补充。自治、法治、德治“三治”融合的基层治理局面，正在生成。

智慧治理，使现代社会基层治理方式更加精准、更加科学。

运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。

在浙江杭州，城市大脑的应用从交通治理开始。

“小事大帮忙！”住在杭州市滨江区东信社区的陈佳锋打开手机小程序，通过社区上线的“邻里停”，顺利预约到了附近的错时停车共享车位。

产业园区、学校高度集聚，新杭州人大量涌入，这让东信社区的“停车难”日趋复杂。而“邻里停”却平地“挖”出1549个共享车位。

一座“智慧之城”的人情味，就体现在生活的细节中——

前往市中心的浙江大学医学院附属第一医院、浙江大学医学院附属第二医院，不用再绕着圈找车位，平均停车用时从90分钟下降到约15分钟；

逛西湖，停车场里的停车杆已全部“下岗”，“先离场后付费”让车辆进出畅通无阻；

“入学一件事”“轻微物损交通事故‘一键报警’”“宠物犬证服务”等50多种“关键小事”省心办、快速办、无感办……

浙江工商大学校长郁建兴说，现在不少地方出台了数字化改革实施方案，积极扩大数字技术在城市治理场景中的应用，加快数字技术与传统治理工具融合。而积极运用政策工具，也让社会组织、企业和居民等多元治理主体更多参与到数字化改革进程中，共同提升城市基层治理的质量和水平，为城市增添新的活力。

不断提高基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，是一个与时俱进、永不停步的过程，也是国家治理体系和治理能力现代化的新探索、新贡献。只要我们及时呼应好人民群众多层次、差异化、个性化的新需求、新期待，持续积极推动基层治理理念、制度、机制、方法创新，就能不断夯实国家治理体系和治理能力现代化的基石，以“基层善治”开辟“中国之治”新篇章。 （记者 刘奕湛 高蕾）