第一章 总则

第一条 为了有效预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全，根据《中华人民共和国森林法》，制定本条例。

解读 本条是关于立法目的和立法依据的规定。

（一）关于修订背景。《森林防火条例》（以下简称条例）自1988年3月实施以来，对预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源和维护生态安全起到了非常重要的作用。据统计，建国以来到1987年，全国年均发生森林火灾15932次，年均受害森林面积94.7万公顷,年均伤亡788人；1988-2008年，全国年均发生森林火灾7936次，年均受害森林面积9.2万公顷，年均伤亡194人，比1950-1987年间年均分别下降了50.2%、90.3%和74.3%。

近年来，在全球气候变暖背景下，我国南方地区连续干旱、北方地区暖冬现象明显，森林火灾呈现多发态势，森林防火形势非常严峻。随着经济社会的发展，森林防火工作又出现了一些新情况、新问题，主要表现在：一是随着行政管理体制改革的不断深入，国有林区逐步推进政企、政事分开，有必要在改革的基础上进一步强化政府在火灾预防、扑救等方面的职责。二是随着集体林权制度改革和国有林业企业经营体制改革的不断深入，个体承包、租赁等已经成为森林经营的主要模式，有必要在强化政府责任的基础上，明确森林、林木、林地经营单位和个人的防火责任。三是近几年随着我国应急法律体系的完善和应急机制的建立，特别是《中华人民共和国突发事件应对法》和各类应急预案的公布施行，原条例关于森林火灾扑救的规定也需要进行相应完善。四是原条例对违法行为处罚力度偏轻，难以有效制裁违法行为，有必要予以完善。森林防火工作实践中的一些问题，亟需在立法上得到解决。因此，根据新情况、新问题，在总结实践经验的基础上，国务院对1988年施行的条例进行了修改、完善，2008年11月19日国务院第36次常务会议修订通过，并于2009年1月1日正式实施。

（二）关于立法目的。制定本条例目的是预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全。森林火灾是一种突发性强、破坏性大、危险性高、处置困难的自然灾害，国内外发生的一系列重大森林火灾的惨痛教训都充分说明，森林火灾重在“预防”，森林大火一旦形成，任何补救措施都将事倍功半。我国95%以上的森林火灾都是人为因素引发的。因此，“预防森林火灾”是本条例的立法目的之一，通过明确各级人民政府、有关部门、社会各类主体的森林防火责任，制定森林火险区划等级、编制森林防火规划、加强森林防火基础设施建设、加强航空护林场站建设、加强扑火队伍建设、编制森林火灾应急预案、检查和消除火灾隐患、严格野外火源管理和广泛宣传等一系列制度措施，严防森林火灾的发生。森林火灾一旦发生，如何积极扑灭，最大限度减少森林火灾带来的损失，这是制定本条例的另一立法目的。如本条例中森林火灾的分级响应原则、预案启动、预案实施、统一组织和指挥扑救；因扑救需要，赋予森林防火指挥机构采取开设防火隔离带等应急措施、县级以上人民政府可征用物资、设备、交通运输工具等权力；有关部门在扑救森林火灾中的责任等规定，都是确保森林火灾发生后，通过严密组织和科学指挥，积极扑灭森林火灾，将森林火灾损失降到最低限度。

随着社会进步，人们进一步认识到了森林火灾对人民生命、财产和公共安全的极大危害，对国民经济可持续发展和生态安全造成的巨大威胁，为此，本次修改对条例立法目的进行了调整，增加了“保障人民生命财产安全”和“维护生态安全”。通过加强森林防火工作，可以有效地控制和减少森林火灾的发生，保障人民群众的生命财产安全，保护国家宝贵的森林资源，为人民群众创造一个优美的生产生活环境。国务院副总理回良玉在2006年国家森林防火指挥部第一次全体会议上强调，在扑救中，要坚持“以人为本，安全第一”，始终把人民生命安全放在首位，尽最大努力减轻灾害损失。无论是在森林火灾的预防还是在森林火灾扑救工作中，都要把保护人民群众生命安全放在首位。森林是人类赖以生存的再生性资源，它不仅为人类提供大量木材和林副产品，还具有改良环境、涵养水源、防风固沙、保持水土、调节气候、净化大气、维持生态平衡的巨大功能，对整个生态安全起着至关重要的作用。通过立法，实现有效预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全的目的。

（三）关于立法依据。本条例的立法依据包括法律依据和实践依据。《中华人民共和国森林法》作为条例的上位法，是立法主要依据。如森林法第二十一条规定“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作”。此外，我国一系列有关的法律法规，如《中华人民共和国突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《军队参加抢险救灾条例》中的有关条文，也是制定本条例的法律依据。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》（国办发 〔2004〕33号）、国务院办公厅下发的《关于成立国家森林防火指挥部的通知》（国办发〔2006〕41号）、2001年4月14日温家宝总理在重点省区春季森林防火工作现场会议上的讲话等也是制定本条例的重要依据。实践依据是根据我国森林防火工作实际需要，将多年来积累的经验和好的做法写入本条例中，以立法的形式固定下来。

第二条 本条例适用于中华人民共和国境内森林火灾的预防和扑救。但是，城市市区的除外。

解读 本条是关于条例适用范围的规定。

（一）关于条例适用的地域范围。本条例作为一部调整我国森林防火工作的国家行政法规，其适用范围一般遵循属地原则，即在中华人民共和国领土范围之内，除根据宪法特殊规定，由国家设立的特别行政区以外的区域，都适应本条例的规定。

根据《国务院办公厅印发关于法规审查有关工作程序规定的通知》（国办函〔2002〕26号）规定“根据宪法第八十九条规定，国务院部门职权划分、管理体制等事项由国务院规定。对这些事项，国务院已经做出决定的，国务院部门不得再通过任何途径提出不同意见”；《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》明确规定“公安部门要加强林区城镇消防工作”；《国家森林防火总指挥部、公安部、林业部关于划分森林消防监督职责范围的通知》（国森防〔1989〕13号）明确规定“市区园林的消防工作，由当地公安机关实施监督”。因此，本条例适用范围不包括城市市区公园及园林、林木的火灾预防和扑救工作。

（二）关于边境火管辖。对在我国边境地区发生的森林火灾，本条例在附则一章中做了规定，在中华人民共和国边境地区发生的森林火灾，按照中华人民共和国政府与有关国家政府签订的有关协定开展扑救工作；没有协定的，由中华人民共和国政府和有关国家政府协商处理。与我国接壤的朝鲜、俄罗斯、蒙古、缅甸等14个周边国家森林火灾时有发生，外火烧入的危险性很大。为加强中俄、中蒙边境地区的森林防火工作，1995年6月26日，中华人民共和国和俄罗斯联邦政府在莫斯科签订了《中俄森林防火联防协定》；1999年7月15日，中蒙两国政府在乌兰巴托签订了《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于边境地区森林、草原防火联防协定》，以维护我国边境安全，保护我国森林资源和边境地区人民生命财产。国家森林防火指挥部印发的《国家森林防火指挥部工作规则》规定，外交部负责边境地区烧入境、烧出境森林火灾防范的对外协调工作。2006年1月14日国务院发布的《国家处置重、特大森林火灾应急预案》对涉外森林火灾，由国家林业局、外交部共同研究，与相关国家联系采取相应处置措施进行扑救。

第三条 森林防火工作实行预防为主、积极消灭的方针。

解读 本条是关于森林防火工作方针的规定。

（一）方针的确立。党和国家历来重视森林防火工作，为做好森林防火工作，保护森林资源，早在建国初期国家就提出了“防胜于救”的工作方针；60年代初，又全面系统地概括为“预防为主、积极消灭”，作为森林防火工作的基本方针。经过几十年的实践证明，森林防火工作实行“预防为主，积极消灭”的方针是正确的。2008年条例修订仍坚持了“预防为主，积极消灭”的森林防火工作方针。

（二）方针的含义。预防为主：在森林防火工作中，首先要做好防止森林火灾发生的工作，要采取各种有效措施，预防森林火灾的发生。由于森林植被生长发育的季节性变化和自然、人为因素的作用，一般地说，有森林就有发生森林火灾的可能，只能通过预防性措施才能化解森林火灾多发和危害严重的风险。我国森林火灾隐患长年存在，95%以上的森林火灾都是人为因素引发的，防火工作必须立足于防范。森林火灾不断发生的原因，有客观和主观两个方面。在客观方面，受极端气候事件增多、气候条件不利的影响，近年来一些地方出现了几十年不遇的大旱天气等，导致森林火险等级居高不下，是森林火灾发生的客观因素。在主观方面，一些地方领导重视不够，没有把森林防火工作摆上应有的位置，部分基层疏于管理，没有把森林防火责任落实到山头地块。特别是近年来，森林面积不断增加，进入林区人员增多等因素影响，森林火灾呈现高发频发态势，我国森林防火工作面临形势十分严峻，任务十分艰巨。因此，森林防火必须立足于预防为主。积极消灭：森林火灾一旦发生，各级人民政府和有关部门必须把握战机，采取各种措施，有效扑救森林火灾，做到“打早、打小、打了”，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。

为贯彻好“预防为主，积极消灭”森林防火工作方针，本条例对森林火灾的预防和扑救分别作了专章的规定。

第四条 国家森林防火指挥机构负责组织、协调和指导全国的森林防火工作。

国务院林业主管部门负责全国森林防火的监督和管理工作，承担国家森林防火指挥机构的日常工作。

国务院其他有关部门按照职责分工，负责有关的森林防火工作。

解读 本条是关于国家层面森林防火管理体制的规定。

森林火灾的预防和扑救是一项涉及面广，参与部门多，管理复杂的工作，需要各部门之间密切配合，为此，本条明确了国家层面森林防火管理体制及各自森林防火工作职责。

（一）关于国家森林防火指挥机构的设置、组成及职责。《国务院办公厅关于成立国家森林防火指挥部的通知》（国办发[2006]41号）（以下简称国办发41号）规定“为进一步加强对森林防火工作的领导，完善预防和扑救森林火灾的组织指挥体系，充分发挥各部门在森林防火工作中的职能作用，成立国家森林防火指挥部”。国务院设立的国家森林防火指挥机构是非常设机构。在实践中，国家森林防火指挥机构是指国家森林防火指挥部，其主要职责：指导全国森林防火工作和重特大森林火灾扑救工作，协调有关部门解决森林防火中的问题，检查各地区、各部门贯彻执行森林防火的方针政策、法律法规和重大措施的情况，监督有关森林火灾案件的查处和责任追究，决定森林防火其他重大事项。国家森林防火指挥部的组成单位包括外交部、发展改革委、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通运输部、工业和信息化部、农业部、民航总局、广电总局、国家林业局、中国气象局、新闻办、总参作战部、总参动员部、总参陆航部、武警总部、武警森林指挥部。国家森林防火指挥部既是全国森林防火工作的最高指挥机构，也是一个跨部门、跨行业、跨系统的重要议事协调机构，在党中央、国务院的领导下，负责统一组织、协调和指导全国森林防火工作。

（二）关于国务院林业主管部门森林防火工作的职责。根据有关文件规定，国家林业局承担组织、协调、指导、监督全国森林防火工作的责任，承担国家森林防火指挥部的具体工作。因此，本条第二款规定，国务院林业主管部门负责全国森林防火的监督和管理工作，承担国家森林防火指挥机构的日常工作。此外，根据《国务院办公厅关于成立国家森林防火指挥部的通知》规定，国家森林防火指挥部办公室设在国家林业局，其主要职责是：联系指挥部成员单位，贯彻执行国务院、国家森林防火指挥部的决定和部署，组织检查全国森林火灾防控工作，掌握全国森林火情，发布森林火险和火灾信息，协调指导重特大森林火灾扑救工作，督促各地查处重要森林火灾案件。

（三）关于国务院其他有关部门森林防火工作的职责。

国务院其他有关部门不仅包括国家森林防火指挥部成员单位中有关部门，如外交部、发展改革委、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通运输部、工业和信息化部、农业部、民航总局、广电总局、国家林业局、中国气象局、新闻办等，还包括国家森林防火指挥部非成员单位的相关部门，如国家旅游局、教育部、科技部等，这些部门同样对森林防火工作具有一定的责任。如国家旅游局，随着林区综合开发和旅游事业的发展，进入自然保护区、风景名胜区、森林公园等浏览观光的人员大幅增加，旅游景区的森林火灾隐患急剧增多，森林火灾次数明显上升，旅游部门要做好旅游景区森林防火工作。2009年4月28日国家森林防火指挥部、国家林业局、国家旅游局联合下发了《关于进一步加强旅游景区森林防火工作的通知》（国森防发[2009]7号），对旅游景区森林防火工作的组织领导、宣传教育、林火监测和火源管理以及检查监督都提出了明确要求；如教育部，2009年5月12日是我国首个“防灾减灾日”。为配合做好“防灾减灾日”有关工作，在广大中小学中深入开展安全知识宣传教育，提高广大中小学生的安全意识和防护能力，保障中小学生安全，教育部将《森林防火知识问答》等安全教育课件放到相关网上，要求各地学校下载并组织师生收看和学习；如科技部，森林火灾防范的复杂性和扑救的危险性决定森林防火工作必须实行科学设防、科学指挥、科学扑救，需要更强有力的科学技术支撑，才能全面提升森林火灾的防控水平。

森林防火的公益性和社会性很强，国务院有关部门既要各司其职、各负其责，又要树立大局意识，密切配合，互相支持，共同做好森林火灾的预防和扑救工作。

2006年6月15日国家森林防火指挥部第一次全体会议审议通过的《国家森林防火指挥部工作规则》，明确了国家森林防火指挥部各成员单位的森林防火责任。国务院副总理回良玉在国家森林防火指挥部第一次全体会议上强调，各地区、各有关部门要自觉维护国家森林防火指挥部的权威，认真执行指挥部的决定，坚决服从指挥部的指挥，确保政令畅通、行动一致，确保森林防火工作有力有序有效开展。

第五条 森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。

县级以上地方人民政府根据实际需要设立的森林防火指挥机构，负责组织、协调和指导本行政区域的森林防火工作。

县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作。

县级以上地方人民政府其他有关部门按照职责分工，负责有关的森林防火工作。

解读 本条是关于地方层面森林防火管理体制的规定。

森林防火工作是一项社会系统工程，需要各方面通力合作。因此，加强森林防火工作的统一领导，确保火灾扑救的统一指挥和调度，充分发挥各有关部门的作用，确保森林防火工作的顺利进行。

（一）关于行政首长负责制。本条第一款规定，森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制，即地方各级人民政府行政首长对本地区的森林防火工作负责，在森林火灾扑救过程中，负责组织、指挥和领导。森林防火工作的行政首长负责制涵盖了森林火灾预防和扑救的全过程，是一种常年的工作制度。森林防火行政首长负责制的具体要求：一是乡（镇）级以上各级森林防火指挥部及其办事机构健全稳定，高效精干；二是森林防火指挥部要明确其成员的森林防火责任区，签订防火责任状，加强对火灾预防工作的领导，并经常深入责任区督促检查，帮助解决实际问题；三是森林防火基础设施建设纳入同级地方国民经济和社会发展规划，纳入当地林业和生态建设发展总体规划；四是森林火灾预防和扑救经费纳入本级财政预算；五是一旦发生森林火灾，有关领导及时深入现场组织指挥扑救。森林防火工作的长期性和广泛性、火灾扑救的艰巨性和时效性，决定了这项工作必须坚持在各级政府的统一领导下，森林防火工作实行地方行政首长负责制和部门分工负责制，只有这样，才能充分发挥各有关部门的职能作用，才能充分动员和利用各方面的力量和资源，把防控森林火灾的各项措施真正落到实处。吉林省能够实现连续28年无重大森林火灾，最关键的一条就是坚持不懈地实行政府负总责,把森林防火行政首长负责制真正落到实处。

（二）关于县级以上地方人民政府森林防火指挥机构设立及职责的规定。本条第二款规定，县级以上地方人民政府根据实际需要设立的森林防火指挥机构，负责组织、协调和指导本行政区域的森林防火工作。县级以上地方人民政府根据本行政区域内气候和森林火险的实际情况，以及社情、林情等因素决定是否设立森林防火指挥机构。截止2008年，全国共建有县级以上森林防火指挥部3327个，办事机构3545个，办事机构人员近2万人。

　　（三）关于县级以上地方人民政府林业主管部门和其他有关部门森林防火职责的规定。本条第三款规定，县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作。本条第四款规定，县级以上地方人民政府其他有关部门按照职责分工，负责有关的森林防火工作。”县级以上地方林业主管部门和其他有关部门应在本级人民政府的领导下，服从本级森林防火指挥机构的统一指挥，按照统一部署，根据分工，各负其责，密切配合，切实履行本部门的职责。

第六条 森林、林木、林地的经营单位和个人，在其经营范围内承担森林防火责任。

解读 本条是关于森林经营单位和个人森林防火责任的规定。

森林防火工作是一项社会公益事业，既需要各级人民政府承担重要责任，同时也需要森林、林木和林地的经营单位和个人在其经营范围内承担森林火灾的预防和扑救责任。2005年1月10日回良玉副总理在全国重点省区森林防火工作座谈会上强调，“各森林经营主体要重视森林消防安全，储备必要的扑火物资。林区企业，经营主体也要承担相应的责任。”

（一）关于责任主体。本条规定，森林、林木、林地经营单位和个人应承担其经营范围内的森林防火责任。森林、林木、林地经营单位和个人是林业生产参与者，其经营范围集中于森林区域，火灾风险大，一旦发生森林火灾，不仅会对自身的生产经营造成巨大影响，并且对周边的森林资源带来巨大威胁。为此，条例设置了本条，要求其承担相应的森林防火责任。

（二）关于责任内容。森林经营单位和个人承担其经营范围内的森林防火责任，主要责任：建立森林防火责任制，划定森林防火责任区，确定森林防火责任人，配备森林防火设施和设备；配备兼职或者专职护林员；森林防火期内，设置森林防火警示宣传标志，并对进入其经营范围的人员进行森林防火安全宣传等等。对不履行森林防火责任的森林、林木、林地的经营单位和个人，要承担相应的法律责任。

第七条 森林防火工作涉及两个以上行政区域的，有关地方人民政府应当建立森林防火联防机制，确定联防区域，建立联防制度，实行信息共享，并加强监督检查。

解读 本条是关于森林防火联防机制的规定

（一）关于建立联防机制的理由和实践依据。森林防火是一项社会性工作，涉及到社会的很多方面，尤其是行政区域边界，地处偏远、交通不便，了望和通信存在盲区，火源管理难度大，是一个最容易被忽视的区域，也是森林火灾的多发部位。为更好地保护国家森林资源，目前全国有很多地方建立了联防组织，并在联防区域的各级党委、政府的高度重视和正确领导下，积极地开展联防工作。如北京、河北、天津成立了京津承边界区森林防火联防委员会，由8个区县组成。主要任务：联防联控，互通信息，相互交流，资源共享，协同扑火，积极做好京津承边界区森林防火的预防和扑救工作，并制定了《京津承边界区森林防火联防委员会联防办法》和《京津承边界区森林防火联防委员会组织系统》。实践证明，联防机制是一种行之有效的协作方式，打破各自为战，单打独斗的防火格局。区划有界，防火无界，森林防火工作不能完全按照划定的行政区域作为地方各级人民政府的管理范围。为此，本条对涉及两个以上行政区域的森林防火工作做出了明确的规定。

　　（二）关于森林防火联防机制的内容。森林防火联防机制包括建立森林防火组织，商定牵头单位，确定联防区域，规定联防制度和措施，检查、督促联防区域的森林防火工作。森林防火工作涉及两个以上行政区域的，如省与省之间、市与市之间、县与县之间、乡（镇）与乡（镇）之间，有关地方人民政府应当建立森林防火联防机制，确定联防区域和成员单位，组织成立森林防火联防组织机构，商定牵头单位及轮值顺序，制定联防制度，落实联防措施，实行火情通报和定期对话工作制度，强化联防协作单位之间的信息沟通、火情监测、火源管理、火情报告、防火检查等各项工作，共同负责联防区域的森林防火工作。在联防工作中，谁先发现火情，由谁先组织扑救，共同处置火情，确保实现“打早、打小、打了”的目标。遇有火情互相观望、坐视不理，接到命令行动迟缓、贻误战机的，追究联防单位的责任。在森林火灾预防上，互相监督，在森林火灾扑救上，互相支援。通过建立联防机制，形成团结协作、联动互助、资源和信息共享的森林防火格局。

第八条 县级以上人民政府应当将森林防火基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划，将森林防火经费纳入本级财政预算。

解读 本条是关于森林防火基础设施建设和森林防火经费的规定。

（一）将森林防火基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划的理由和依据。本条规定，县级以上人民政府应当将森林防火基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划。近年来，我国森林防火基础设施建设步伐加快，但基础设施依然薄弱。除少数省外，森林火险预警系统和森林火情预测预报尚未建立，现有了望监测覆盖率只有45.3%，其中，东北、西南和西北区域的了望监测覆盖率分别为65%、32.9%和13.1%，许多火灾因不能及时发现而延误扑救的最佳时机；森林防火通信和信息指挥系统不健全，语音通信网络覆盖率低。全国林区森林防火无线通信覆盖率平均为70%，其中西北地区仅42.6%，信息不畅严重影响了扑救指挥的科学调度和决策；防火道路和林火阻隔网密度低，起不到实质的阻火、隔火、断火、防止火势蔓延的作用；全国林区道路网密度只有1.5米/公顷，现有道路路况差,桥涵毁坏严重,队伍、物资难以快速到达火场。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》提出，“要加大资金投入和政策扶持，加快森林防火基础设施建设”，“要积极建立稳定的森林防火投入机制，将森林防火基础设施建设纳入当地国民经济和社会发展规划”。森林防火基础设施包括森林火险预警监测、防火道路与林火阻隔、防火通信和信息指挥系统、森林防火宣传、森林防火教育、培训基地、森林航空防火航站、森林防火物资储备库等方面基础设施建设。强化基础设施建设，是新形势下进一步加强森林防火工作的物质保障。

（二）将森林防火经费纳入财政预算的理由和依据。森林防火不仅是一项公益事业，也是国家突发公共事件应急体系的重要组成部分，应纳入公共财政范畴。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》提出，“要积极建立稳定的森林防火投入机制，将森林火灾的预防和扑救经费作为公共财政支出纳入同级财政预算。”森林防火经费包括基本建设经费和财政经费两部分。基本建设投资范围主要包括：森林火险预警监测系统、防火道路与林火阻隔系统、防火通信和信息指挥系统、森林航空消防系统、防火宣传设施设备、专业扑火队伍的装备与营房、物资储备库等基础设施设备建设所需的投资，以及其它费用和预备费。财政投资范围主要包括：边境森林防火隔离带补助经费、物资储备库储备金、森林防火飞机购置费、航空护林飞行经费、扑火准备金、通信与信息指挥及预警监测设施的维护费用，森林防火技术与装备研发经费、武警森林部队防火装备经费、防火道路和生物防火林带维护管理费用，扑火专业队伍、半专业队伍的人员经费、扑火经费、运行经费，防火指挥员、专业人员的训练、培训等经费，宣教基础建设等等。各级政府应确保森林火灾预防和和扑救工作经费需要，并按国民经济的发展水平逐步加大投入力度。

第九条 国家支持森林防火科学研究，推广和应用先进的科学技术，提高森林防火科技水平。

解读 本条是关于森林防火科学研究和科学技术推广应用的规定。

（一）关于森林防火科学研究。经过多年的努力，我国森林防火工作初步实现了从单一的经验型防火向经验型与科学技术防火并重的转变，森林防火科技含量呈现逐年提升的趋势，特别是“十五”以来，围绕我国森林火灾预警和与防控所需解决的关键技术，取得了一些先进、实用的技术成果和部分阶段性成果，在一定程度上提高森林防火的科技含量。我国森林防火科技水平与世界发达国家相比，还有一定差距，与实际需要还有很大的差距。森林火灾防范的复杂性和扑救的危险性决定森林防火工作必须实行科学设防、科学指挥、科学扑救，需要更强有力的科技支撑。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》提出“要加强森林防火科研机构、基地和队伍建设，推进森林防火基础科学和应用技术的研究与开发，推广运用计算机网络、3S（遥感、地理信息、全球卫星定位）等高新技术，提高森林防火科技水平”。实践证明，科学技术是人类抵御森林火灾的重要手段，只有依靠先进的科学技术才能有效防范森林火灾的发生，更加及时、快速的扑灭森林火灾。为此，国家要支持森林防火科学研究。要研究制定森林防火科技发展规划，加强防火科研机构、科研队伍和重点火灾实验室建设，为实施科学防火提供支撑和保障，要调动相关领域、学科专家参与防火科研的积极性，要加大科研投入，攻克森林防火工作中存在的难题，全面提高我国森林防火工作的科技和管理水平。

（二）关于科学技术推广和应用。要用正确的理论指导防火实践，要大力推广、应用高新技术和产品，促进防火科研成果在森林火灾预防和扑救中的应用，更好地发挥科学技术在预防森林火灾、减少森林火灾危害等方面的作用，同时，也要借鉴国际上先进森林火灾预防和扑救技术，全面提升森林防火科技支撑能力。

第十条 各级人民政府、有关部门应当组织经常性的森林防火宣传活动，普及森林防火知识，做好森林火灾预防工作。

解读 本条是关于各级人民政府、有关部门进行森林防火宣传教育的规定。

（一）关于防火宣传教育的重要性。普及森林防火知识、增强森林防火意识是森林防火工作的重要组成部分，也是森林防火工作的首要任务，搞好森林防火宣传，对于提高全民森林防火的法制观念和安全意识，增强全社会抗御森林火灾的能力具有重要意义。我国森林火灾大部分都是人为因素引发的。据统计，2004-2006年间，全国共发生森林火灾约2.86万起，其中烧荒烧炭、烧牧场、烧窑等生产性用火引起的森林火灾1.35万起，占总火灾的47.2%；野外吸烟、取暖、上坟烧纸等非生产性用火引起的森林火灾约1.43万起，占总火灾的50%。随着林区改革的深入，生态旅游业的发展和绿色食品的开发，入山人员增多，火源管理难度大。仅2005年我国境内旅游人数突破13亿人次，其中大部分人员是进入到林区活动。同时，随着林权制度改革的全面推进，老百姓自发扑火和盲目扑火可能增多，由于缺乏紧急避险常识，扑火安全隐患突出，很容易引发人员伤亡甚至群死群伤，这些问题都反映了加强对公民的森林防火宣传教育、培训的重要性和迫切性。

（二）关于各级人民政府、有关部门森林防火宣传教育职责。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》明确提出“加大森林防火的宣传教育力度”，“要广泛深入地宣传普及防火法律法规，提高全民的森林防火法制意识，使群众真正知法、懂法、守法”，“要强化宣传教育，广泛发动群众，使护林防火、人人有责成为人们的自觉行动”。各级人民政府、有关部门要高度重视森林防火宣传教育工作，采取切实有效地行动，有组织、有计划地开展森林防火宣传工作，宣传森林防火重大意义、森林防火基本知识、法律法规、扑火安全常识等，加强对群众安全灭火和紧急避险技能的培训等。森林防火宣传不仅是各级政府、林业部门的职责，其他有关部门也应在各自职责范围内，做好森林防火宣传教育工作。如铁路、交通、旅游等部门要提醒进入林区人员注意防火；教育、劳动等部门应在教材编制、劳动技能培训等方面增加森林防火宣传和普及森林防火、灭火知识等相关内容。

通过采取不同的形式、方法和手段，如互联网，手机短消息等进行森林防火宣传教育，使每个公民都认识到森林防火的重要性，了解和掌握报警、避险及预防森林火灾，懂得森林防火法律法规知识，并能自觉遵守森林防火法律法规，不断提高全社会的森林防火意识和自我保护能力。

第十一条 国家鼓励通过保险形式转移森林火灾风险，提高林业防灾减灾能力和灾后自我救助能力。

解读 本条是关于森林火灾保险的规定。

（一）森林保险的意义。保险是金融体系和社会保障体系的重要组成部分，具有经济补偿、资金融通和社会管理功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段。林业是“露天”的行业，受气候条件及人为因素影响较大，易遭受各种自然灾害的侵袭，其中森林火灾已成为森林经营者面临的重大风险。有些省份已经开展了森林火灾保险试点工作。2006年8月，福建省人民政府下发了《关于开展农业保险试点工作的通知》，省委、省政府决定选择森林火灾保险等四个险种，开展农业保险试点工作。对森林火灾的保险范围、保险期限、保险责任、保险金额、保险费率、损失标准、赔偿标准、承保方式等做出了明确规定。从福建省森林保险试点情况看，一是通过保险能够减少森林火灾造成的损失，提高灾后自救、恢复生产的能力。二是保险公司一般赔付的是林木的重置成本，并且设置一定比例的免赔比例或免赔额，森林火灾造成的损失额必然超过保险公司的赔付额，为此，森林、林木、林地的经营单位和个人，不能因投保而放松警惕，要以预防森林火灾为主，尽最大可能防止森林火灾的发生。要积极借鉴发达国家的一些做法，保险公司可提取一定比例的保险费用于森林火灾的预防，减少森林火灾的发生。森林保险作为重要的林业风险保障机制，一方面，通过保险，转移森林火灾风险，有利于林业生产经营者在灾后迅速恢复生产，促进林业的持续经营和稳定发展。另一方面，通过保险，提取一定比例保险费用用于森林火灾的预防，有利于防止和减少森林火灾的发生。

（二）森林保险面临的问题。由于森林保险业务的复杂性，森林保险业务发展缓慢，滞后于林业发展对风险保障的巨大需求。我国森林保险的发展一直处于两难境地，从林农角度而言，要求低保费、高保额，从保险公司而言，要求保成本、扩大承保面。因此，保费高，限制了林农投保的积极性；经营森林保险严重亏损，限制了保险公司提供保险的积极性。

（三）关于政府推进森林保险的责任。各级地方人民政府要采取多种形式，开展森林火灾保险宣传教育，增强人民群众的风险意识和保险意识，使森林、林木、林地经营单位和个人认识保险、了解保险、参与保险、支持保险，鼓励和引导散户林农、小型林业经营者主动参与森林保险，提高林农参保率和森林保险覆盖率。森林保险业务的特殊性决定了森林保险的发展离不开政府的扶持。特别是随着我国林权制度改革的进一步推进，更多林农将独立承担经营风险。因此，有必要尽快建立我国森林保险保障体系。2008年6月，中共中央、国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出“推进林业投融资改革。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。”2009年5月，中国人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局出台了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》，意见明确要“积极探索建立森林保险体系”、“各地要把森林保险纳入农业保险统筹安排，通过保费补贴等必要的政策手段引导保险公司、林业企业、林业专业合作组织、林农积极参与森林保险，扩大森林投保面积。各地可设立森林保险补偿基金，建立统一的基本森林保险制度”。2009年，中央财政已在福建、江西、湖南3省开展森林保险保费补贴工作，在省级财政至少补贴25%保费的基础上，中央财政再补贴30%的保费。

目前，我国森林火灾保险尚在实践中，为今后实行森林火灾保险制度提供法律依据，本条做出了国家鼓励开展森林保险的规定。

第十二条 对在森林防火工作中作出突出成绩的单位和个人，按照国家有关规定，给予表彰和奖励。

对在扑救重大、特别重大森林火灾中表现突出的单位和个人，可以由森林防火指挥机构当场给予表彰和奖励。

解读 本条是关于表彰和奖励的规定。

（一）关于表彰和奖励的目的。为了肯定有关单位和个人在森林防火工作方面做出的突出成绩，调动全社会参与和支持森林防火工作的积极性，引导全社会更好地做好森林防火工作，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全，本条第一款规定，对在森林防火工作中做出突出成绩的单位和个人，按照国家有关规定，给予表彰和奖励。通过适时表彰和奖励森林防火工作先进单位和个人，树立典型，褒奖先进，调动广大干部职工和森林防火工作者在森林防火工作中的积极性、创造性，进一步推动我国森林防火事业的发展具有十分重大的意义。

（二）关于当场表彰和奖励。由于重大、特别重大森林火灾，扑救中人员伤亡的危险性极大、扑救时间长，自然条件恶劣，所以在重大、特别重大森林火灾扑救过程中，增加激励机制，特别授权森林防火指挥机构可以当场表彰和奖励表现突出的单位和个人。

（三）关于表彰和奖励的办法和原则。表彰、奖励评选方法可参照《人事部关于加强对国务院工作部门授予部级荣誉称号工作管理的通知》（人核培发 〔1994〕4号）、国家公务员局2008年12月2日发布《公务员奖励规定（试行）》、国家林业局办公室印发的《全国森林防火工作先进单位和先进个人表彰奖励办法》（办安字 〔2001〕86号）等。在评选过程中应当坚持实事求是、公平、公正的原则。

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