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加强民事检察理论研究

推动新时代民事检察工作高质量发展

——2022年检察理论与实务研究盘点之三

冯小光 戴哲宇

目 次

一、民法典实施背景下的民事诉讼精准监督

二、民事诉讼类案监督机制

三、民事执行检察监督

四、民事虚假诉讼检察监督

五、民事检察支持起诉

六、民事检察和解

七、民事检察听证制度

2022年，民事检察理论研究立足中国特色社会主义新时代的历史方位，始终坚持以习近平法治思想为指引，以贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为主线，面对民事检察实践中出现的一系列新问题、新情况，坚持问题导向，实事求是，与时俱进，不断加强和深化民事检察理论研究，研究的广度和深度不断拓展，成果不断丰富，为推动新时代民事检察工作高质量发展提供理论支撑和智力支持。

一、民法典实施背景下的民事诉讼精准监督

精准监督是党中央对检察机关民事诉讼监督工作的顶层设计，是民事检察工作的重大理念革新。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，“精准开展民事诉讼监督。以全面实施民法典为契机，进一步加强民事检察工作”，这是新时代做强民事检察工作的基本原则和目标。2022年7月，最高人民检察院围绕民事生效裁判监督主题发布第三十八批指导性案例，该批指导性案例对保障民法典统一正确实施和实现民事检察精准监督具有重要意义。

（一）民事诉讼精准监督的内涵

学界对于精准监督的概念尚未形成共识。有论者提出，精准监督应至少包括：理念的先进性、行为的规范性、标准的法定性、方式的准确性、效果的多元性和结论的引领性。也有论者从民事检察的发展方向角度出发，认为精准监督是民事检察进入新发展阶段的必然选择，是回应新时代人民群众司法需求的必然选择，是协同主义诉讼模式的必然选择。

（二）民事诉讼精准监督的边界

有论者提出，践行精准监督理念，应严守法律为检察监督设定的行为边界，体现精准监督行为的规范性，依法行使检察权，同时尊重诉讼规律、司法规律。应当聚焦关键问题进行重点监督，以更精准地回应实践需求。

（三）强化民事诉讼精准监督的路径选择

有论者指出，实现民事检察精准监督需要坚持系统思维和强基导向，构建精准发现、精准审查、精准处置体系化监督机制。为确保精准监督效果的实现，民事检察还应在监督方法上进一步落实跟进监督，在组织保障上夯实基层基础，在技术保障环节善用数字思维和现代化手段。还有论者建议合理运用多种监督方式，寻求最佳监督路径；加强类案监督，增强监督的实际效果；从民事检察能动履职的角度完善精准监督办案机制，明确指导性案例的功能定位，进一步发挥指导性案例引领示范作用。

二、民事诉讼类案监督机制

2021年，最高检印发《“十四五”时期检察工作发展规划》，提出探索建立类案监督机制，完善类案不同判发现、纠正和处理机制。有论者认为，民法典的颁布实施，进一步丰富了民事检察类案监督工作内涵，同时对民事检察类案监督工作也提出更高的要求。

（一）类案监督的内涵

有论者提出，民事检察类案监督，是指对基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性的某类民事案件进行检察监督。类案监督作为民事检察监督方法之一，相对于个案监督而言，在“监督一（类）案和纠正一片”方面取得良好效果，这是新时代检察机关履行监督职能的重要内容。有论者认为类案监督的内容包括对同类案件中的同类问题、不同类案件中的同类问题以及同类案件中的不同类问题开展监督。类案监督的前提是“类案的界定”，确定类案的相似性判断标准必须明确类案是什么、如何判定类案、需相似到何种程度三个问题。

（二）开展民事诉讼类案监督的现实困境

关于类案监督的现实困境，有论者认为，检察机关民事检察类案监督工作仍存在缺乏具体工作规范指引、监督线索

（三）开展民事诉讼类案监督的合理路径

在类案发现机制方面，有论者认为，一方面，检察机关要以民法典的编撰体例为指引，从重点领域入手提高类案问题意识；另一方面，可借助智慧检务、大数据等科技手段，推动类案信息线索的收集和研判。有论者表明，可建立上下级检察院一体化监督机制，实现线索汇集移送。在完善民事检察类案监督工作机制方面，有论者建议优化类案监督考核指标，发挥民事检察指导性案例对类案监督的引导作用，推进检察类案监督与法院类案指导机制衔接。有论者认为，应建立监督意见落实机制，完善跟进监督，切实保障类案监督效果。还有论者建议，检察机关应依据民法典规定系统清理相应的司法解释及规范性文件，清除已过时的内容，同时结合民法典实施过程中出现的新情况制定完善的民事诉讼监督规则。在提高民事检察监督能力方面，有论者认为，可建立类案监督研究团队，深入学习民法典相应内容，对办案过程中出现的热点、难点问题进行分类研究，同时，和高校专家学者进行合作研究，并与法院、律协等单位围绕类案开展交流活动，提升民事检察人员监督业务能力。

三、民事执行检察监督

民事执行作为民事诉讼程序的重要组成部分，是人民群众合法权益得以实现的重要途径。检察机关对法院执行活动进行法律监督，对保障当事人和案外人合法权益以及维护司法权威具有重要意义。

（一）民事执行检察监督的现实困境

1.案源不足问题突出。民事执行检察监督启动方式有两种，即当事人主动申请与检察机关依职权启动。当前，大量民事执行监督案件仍是检察机关依职权启动。一方面，各级法院的民事执行案件数量巨大，当事人对“执行难”等问题反映强烈；另一方面，检察机关案源匮乏，大量问题未进入检察监督视野和渠道。

2.法律相关的配套规定不足。民事诉讼法虽然给检察机关监督民事执行活动提供了法律依据，但缺少对监督方式、监督程序、监督效力等具体问题的规定。最高法、最高检《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》虽规定法院对检察机关提出的检察建议应在3个月内以回复意见函的形式回复，回复意见函应载明法院查明的事实、回复意见和理由，并附裁定、决定等相关法律文书。但实践中，由于规定内容的模糊性及部分法院对监督的排斥，检察建议的效力并不确定。且法律关于调查核实权的规定过于原则、宽泛，缺乏具体的运行手段及制度保障，检察机关在行使调查核实权时，若有关单位或个人不予配合，检察机关缺乏有效措施予以规制。

3.执行监督停留在表面化监督和瑕疵问题监督。民事执行监督呈现浅表性、碎片化特点，主要体现在：重程序、轻实体；对事监督多，对人监督少；类案监督比重不高。

4.对民事执行监督相关规定理解不一。首先，对依职权监督范围的认识不统一。《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第7条规定了检察机关应当依职权进行民事执行监督的四种情形，办案机关对四种情形外的监督存在认识差异。其次，对执行监督前置程序认识不统一。根据最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》第28条和《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第6条，执行监督申请人应穷尽法院救济程序，方可申请监督。但对于消极执行行为是否必须履行前置程序，法检之间、检察机关之间存在认识分歧。

（二）民事执行检察监督工作优化路径

启动机制方面，应通过建立长效宣传机制和线索移送机制，推动检法两机关建立信息共享机制等方式，破解案源不足难题。运行机制方面，法律化民事执行检察监督制度，同时在立法中配足、配实民事执行检察监督权，确保该制度权威性运行。具体而言，通过立法或者检法发布司法解释，详细规定收到检察建议的法院具有按时详细地回复及说明的义务，且纳入法官考核及责任机制。强化调查核实能力，明确细化调查核实权的相关规定。加深法检之间的互动，建立实际有效的互联机制，加深法检之间工作上的理解。保障机制方面，更新理念，建立完善相关工作机制，提升质效。坚持辩证思维，树立双赢多赢共赢理念。在推进执行监督工作的同时，助力法院解决执行难题，做到既有利于规范执行行为，又有利于树立法治权威和维护法律尊严。通过优化民事执行检察监督考评体系，完善检察建议上级审查评查制度，落实责任倒逼机制，保障检察建议质量提升。

四、民事虚假诉讼检察监督

虚假诉讼检察监督，是检察机关民事诉讼检察监督职能的应有之义。检察机关一直致力于突破各种障碍因素强化虚假诉讼检察监督职能，试图通过监督范围的扩大、监督手段的强化等来巩固检察机关在虚假诉讼治理中的地位并谋求更大作用的发挥。2022年9月，最高检聚焦虚假诉讼新领域新问题，发布虚假诉讼监督典型案例，为各地检察机关积极应对虚假诉讼新态势提供参考。

（一）民事虚假诉讼检察监督存在的问题

虚假诉讼监督线索

（二）民事虚假诉讼检察监督的完善路径

1.树立精准监督理念。结合虚假诉讼治理体系不断完善、虚假诉讼案件不断减少的趋势和检察机关自身工作的特征，在虚假诉讼检察监督理念上应树立精准监督理念，在监督策略上应以事后监督为主要策略，在监督范围上应以判决、裁定、侵害国家利益和社会公共利益的调解书为主要发力点。通过对虚假裁判文书的监督，能够避免检察监督资源配置上的无谓浪费，在实现虚假诉讼精准监督的同时，助益于检察监督权威的树立和强化。

2.健全虚假诉讼监督线索发现机制。重点关注涉及民间借贷纠纷、离婚纠纷、追索劳动报酬纠纷、人民调解协议司法确认等民事案件，利用大数据设置程序关键节点异常预警机制，及时在信息共享平台中抓取、识别案件线索。

3.善用调查核实权。做好证据收集与固定工作，保证监督效果。对民事虚假诉讼的调查取证，应从其不合理、不合逻辑之处着手，重点对双方法律关系及法律行为是否真实进行调查取证。注重运用询问当事人或案外人、走访相关单位、调取相关证据材料等各类调查核实手段，进行全方位查证。

4.完善虚假诉讼监督协作机制。虚假诉讼监督协作的核心是建立公检法三方的制度化、常态化合作机制。加强同公安机关、法院、司法行政机关的沟通协作，通过数据共享、线索通报、结果反馈等方式，对民事虚假诉讼形成打击合力。

五、民事检察支持起诉

民事检察支持起诉是民事检察制度的重要组成部分，长期以来，检察机关通过支持起诉制度帮助特殊群体起诉维权，维护公平正义，促进社会和谐稳定。2022年3月，最高检第六检察厅制定《民事检察部门支持起诉工作指引》，并围绕现阶段的工作特点，发布了一批支持起诉典型案例，进一步规范了民事支持起诉制度。

（一）民事检察支持起诉存在的障碍

一是法律规定较为原则，办案工作模式不一。民事支持起诉制度的法律依据是民事诉讼法第15条，但该条文规定较为原则。对检察机关支持起诉的案件领域、范围、诉讼地位、诉讼权利义务等，法律尚无明确规定。各地检察机关基于不同的认识和理解，产生了不同的工作办案模式。二是能动司法特点显著，工作质效参差不齐。在检察机关民事支持起诉案件数量逐年上升的同时，地区工作开展不平衡的特点较为突出，部分地区对该项工作重视程度不够、工作理念落后、工作力度欠缺，导致工作局面难以打开。三是内部职能存在交叠，部门协同联动不足。民事检察与公益诉讼检察、未成年人检察部分职能重合。现阶段，具有支持起诉职能的几个业务部门间协同配合还不够，还未形成工作合力。四是案由类型不断丰富，监督领域仍较为集中。总体上民事支持起诉案件案由类型在不断丰富，但从案件数量来看，监督领域仍相对集中于农民工劳动权益保护。五是民事诉讼理论制约，法检尚未达成共识。司法实务中，有部分法院对支持起诉工作不配合，如在收到支持起诉意见后不予回复，不通知检察机关开庭，不将检察机关支持起诉内容写入裁判文书，不向检察机关送达裁判文书等。

（二）民事检察支持起诉的制度构建

1.支持起诉的原则。关于检察机关民事支持起诉的原则，有论者认为包括自愿、诉权平等、处分、有限介入四项原则。此外，有论者提出适当性原则、支持法院依法独立行使审判权原则等。

2.支持起诉的范围。我国法律对民事支持起诉的规定比较原则，对支持起诉的范围并未作出具体规定，理论界和实务界对于案件范围存在不同认识。有论者认为，在人身关系和财产关系领域涉及违法行为，而受害人又无力获得法律救济，且受害人需要通过司法救济才能免受违法行为的侵扰时，理论上就有适用支持起诉的空间。检察机关应进一步强化公共利益代表者和法律监督者的定位，广泛探索人格权侵权纠纷，劳动合同纠纷，追索抚养费、赡养费、养老金纠纷，预收消费款纠纷，婚姻家庭纠纷中支持弱势群体起诉的条件、方式，提升对弱势群体的司法保护力度。也有论者认为，从支持起诉的立法初衷和检察机关法律守护人的角色定位来看，应对检察机关支持起诉的案件范围适当限缩：民事权益受到侵害的单位或者个人，经有关机关、社会团体、行业协会、公益组织等以支持起诉方式为弱势群体维权后仍未实现最低维权目标，民事主体具有起诉维权意愿，但因诉讼能力偏弱不能或不敢提起诉讼的，检察机关可以支持其向法院提起民事诉讼。

3.支持起诉的方式。关于支持起诉的方式，有论者认为不应对检察机关的支持起诉方式作过多限制，在充分尊重当事人意愿的前提下，在现行法律框架内，以维护当事人合法权益为出发点，检察机关可以综合运用不同方式开展工作。在支持起诉过程中，检察机关可以提供法律咨询、协助收集证据、提出支持起诉意见书、协调提供法律援助、出庭宣读支持起诉意见书等等。还有论者指出，检察机关对私益案件支持起诉，支持方式呈现阶段性、局部性，除有涉及国家、社会公共利益等具有重大影响力的案件外，检察机关支持起诉程序止于诉前，一般不参与庭审活动；确有必要出庭时，可以宣读支持起诉意见书，但不代替当事人行使诉权，不参与举证、质证等庭审活动。实践中，各地检察机关的工作模式也不尽相同：有的认为工作重点在于“起”，即检察机关帮助当事人提起诉讼，法院依法受理后就不应再介入诉讼进程；有的认为工作重点在于“诉”，目的是为了帮助特殊群体增强诉讼能力，在诉讼中获得实质平等的地位，检察机关对当事人的支持应贯穿整个诉讼过程；有的基于诉源治理的办案理念，认为检察机关应当将支持起诉和检察和解等工作有机结合，依托民事支持起诉工作参与社会治理和矛盾化解。

六、民事检察和解

民事检察和解是检察机关依法能动履职，主动参与社会治理创新，积极化解社会矛盾，实现精准监督与社会治理同频共振的有效路径，既是对新时代“枫桥经验”的创新发展，也是对检察履职“从政治上看”的有力体现，更是对“以人民为中心”发展思想的生动诠释。

（一）民事检察和解工作中存在的问题

司法实践中关于民事检察和解的探索由来已久，反映出对该制度迫切的现实需求。民事检察和解对检察机关民事检察部门履行法律监督职责、落实精准监督理念、维护社会和谐稳定具有重大意义。但该制度尚处于探索阶段，仍面临着立法空白、规定模糊、效力与救济不足等诸多制约。有论者认为，检察机关的认识和践行力度不够，对于检察和解的系统化梳理不够、检察和解的效力和后续对接方式比较模糊，检察人员调解能力需要加强。也有论者认为，《人民检察院民事诉讼监督规则》仅对民事检察和解制度进行了原则性规定，理论界对于适用民事检察和解的案件类型等问题也尚未形成统一意见。

（二）民事检察和解工作的优化路径

在完善法律规定方面，有论者认为，应从立法层面完善法律规定，进一步明确民事检察和解的地位、适用范围和协议效力，尽快出台相关工作细则，建立健全民事检察和解风险评估预警、民事检察和解考核等配套机制。

在适用对象方面，有论者指出，检察人员在能动履职中要避免盲目适用检察和解，应注意区分不同申诉案件的类型，根据具体情形加以研判。对于生效裁判认定事实清楚、适用法律正确、程序合法的案件，或者生效裁判虽有瑕疵，但对当事人实体权益影响不大，无再审、抗诉必要，抑或再审、抗诉可能引发新的社会矛盾，不利于当事人权益保护的案件，应是民事检察和解制度的主要适用对象。

在完善工作机制方面，有论者提出，多层级检察机关应上下一体联动，发挥基层检察机关在调查核实、矛盾化解和省、市级检察机关在力量调配等方面的优势，共同促进民事申请监督案件和解息诉。

在保障民事检察和解效力方面，有论者认为，加强与法院的衔接，是确保民事检察和解效力的重要手段。和解协议不具有强制执行力，因此，在以和解方式结案时，检察机关应当积极督促当事人及时履行和解协议。对于不履行协议的，要及时与法院进行衔接，经过法院司法确认赋予和解协议履行的效力，或者通过法院督促当事人及时有效履行协议内容，防止出现法院判决正确，检察机关引导的和解损害法院生效裁决既判力的情况。

在提升检察人员群众工作能力方面，有论者表明，应加强检察官在应用心理学、非诉纠纷解决及化解矛盾技巧等方面的培训，运用基层挂职锻炼等增加社会实践，使检察官能够学会了解群众心理，运用群众语言，尽力打开群众心结，妥善解决群众需求，办案更有温度，也更接“地气”。

七、民事检察听证制度

听证制度源于“自然正义”原则，具有保障程序正义、促进司法公开与矛盾化解等重要司法价值。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出“引入听证等方式审查办理疑难复杂案件”，为民事检察听证制度的全面推进提供了方向指引。2021年，最高检印发《人民检察院民事诉讼监督规则》，最高检第六检察厅制定《民事检察部门诉讼监督案件听证工作指引（试行）》，使民事检察听证制度的探索和深化进入一个新的阶段。

（一）民事检察听证制度发展的掣肘因素

民事检察监督听证是在监督程序中通过听取当事人意见，引入社会群体的沟通对话，进而查清案件事实并促进服判息诉或纠纷化解的制度安排，对于保障公众参与司法、推进民事检察精准监督、促进程序公开公正具有重大意义。但检察听证的实务运行尚存在听证功能不清、听证案件标准模糊、听证程序约束力缺失等问题。有论者认为，检察听证与法院审判同质化，在形式上可能会消解法院裁判的效力，且听证员没有我国宪法或者检察官法授权，其提出意见存在很大的理论争议点。也有论者提出检察听证的虚化问题，认为检察机关占据了整个听证制度中的绝对主导权，听证员权利虚化、听证员选任缺乏民主性与广泛性、听证程序中立性不足等。还有论者指出，听证程序适用率普遍不高，听证程序适用范围不广。

（二）民事检察听证制度的完善建议

在检察听证的案件范围方面，有论者认为，“应听”即重点围绕法律监督、矛盾化解、价值引领三方面界定案件范围；“尽听”要求听证主体、程序、决定、效力等基本要素充分，且符合听证实质化审查的设置初衷。民事检察工作中细化理解听证范围，可主要从以下三方面考虑：一是存在影响事实认定、证据审查、法律适用等争议；二是具有矛盾化解、诉源治理条件的案件；三是蕴含督促、引导、示范等社会治理功能。

在听证员的选任方面，有论者提出，应建立公众化与精英化并重的听证员选任机制，尽快建立与《人民检察院审查案件听证工作规定》相适应的具有广泛代表性的听证员选任机制，并结合最高检《人民检察院听证员库建设管理指导意见》及实践情况，建立分层分类听证员库。

在完善听证程序方面，有论者指出，可通过改进听证前准备程序、强化听证程序全过程管理、健全听证评议制度探索完善听证程序，促进不同主体围绕案件信息对话与沟通进而实现“服判息诉”或纠纷实质化解决。还有论者认为，从“尽听”路径来看，立法规范有必要对“应听”案件采取繁简分流程序，实现办案质效最大化。

作者：冯小光，最高人民检察院检察委员会委员、第六检察厅厅长、一级高级检察官；戴哲宇，最高人民检察院第六检察厅四级高级检察官助理，中央财经大学法学院博士研究生。

（本文为节选摘发，全文见《人民检察》2023年第1期）