[见解]追踪信息:涉外借贷合同纠纷规定,涉外民商事案件的含义

作者：沈红雨 郭载宇

作者单位：最高人民法院

目次

一、《规定》的起草背景

二、涉外民商事案件集中管辖制度的历史演进

三、《规定》的主要内容

四、其他需要注意的问题

为依法保护中外当事人合法权益，便利当事人诉讼，进一步提升涉外民商事审判质效，2022年8月16日，最高人民法院审判委员会第1872次会议审议通过了《关于涉外民商事案件管辖若干问题的规定》（以下简称《规定》），自2023年1月1日起施行。本文就规定的起草背景、主要内容、重点条款的把握等问题进行说明，便于实践中准确理解与适用。

一、《规定》的起草背景

党的十八届四中全会作出了完善审级制度的重大决定。为贯彻落实中央关于深化司法体制综合配套改革的决策部署，最高人民法院近年来一直在有序开展完善四级法院审级职能定位改革的相关工作。2021年9月27日，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，明确基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作，确保法律正确统一适用。涉外民商事案件管辖机制是涉外诉讼制度的重要组成部分，对于平等保护中外当事人合法权益、便利当事人诉讼、进一步提升涉外民商事审判质效具有重大意义。为在涉外民商事审判领域推动矛盾纠纷解决重心下移、积极落实合理定位四级法院民事审判职能的相关司改举措，进一步优化涉外民商事案件管辖机制，最高人民法院民四庭将制定《规定》作为推进涉外法治建设的一项重点工作，在充分调研、征求意见基础上起草了《规定》。

二、涉外民商事案件集中管辖制度的历史演进

我国涉外民商事案件集中管辖制度由来已久。为应对我国加入世界贸易组织后涉外民商事审判面临的形势和任务，最高人民法院审判委员会第1203次会议于2001年12月25日通过了《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》（法释〔2002〕5号）。该规定自2002年3月1日起施行，以司法解释的形式对涉外民商事案件的管辖权作出调整，将以往分散由各基层人民法院、中级人民法院管辖的涉外民商事案件集中由少数收案较多、审判力量较强的基层人民法院和中级人民法院管辖。随着涉外民商事审判的实际需求，最高人民法院又于2004年出台《关于加强涉外商事案件诉讼管辖工作的通知》（法〔2004〕265号文）、于2017年出台《关于明确第一审涉外民商事案件级别管辖标准以及归口办理有关问题的通知》（法〔2017〕359号文），适时调整涉外民商事案件集中管辖机制。涉外民商事案件集中管辖机制实施20余年来，形成了以特定管辖法院、专门审判机构、专业审判人员为特征的涉外民商事审判格局，培养造就了一支高素质、专业化的涉外法官队伍，涉外民商事案件的审判质量明显提高。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进高水平对外开放，形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局。随着我国开放型经济的深入发展、高质量共建“一带一路”的深入推进以及自由贸易试验区和海南自由贸易港的深化建设，涉外民商事案件数量明显上升，案件类型和分布区域发生较大变化，现有的涉外民商事案件集中管辖机制已经难以完全满足新形势新任务的要求。具体表现为：

其一，中外当事人对高效便利解决涉外民商事纠纷的新期待迫切要求改革现有管辖机制。法释〔2002〕5号文为确保涉外民商事审判质量，仅确定由极少数基层人民法院和少量中级人民法院集中管辖第一审涉外民商事案件，存在不够高效便民的情况，也不利于涉外民商事案件审判质效的持续提升。过往20余年间，尽管最高人民法院应相关高级人民法院的请示，以复函方式陆续下放了部分地区涉外民商事案件的集中管辖权，但由于各地经济发展状况不一，出现部分地区所有中级人民法院均有涉外集中管辖权、部分地区仅有少量中级人民法院具有涉外集中管辖权的现象，难以满足中外当事人与日俱增的司法需求。

其二，涉外民商事案件集中管辖司法实践出现的普遍性问题迫切要求改革现有管辖机制。从调研情况看，法释〔2002〕5号文实施以来，一直存在对集中管辖案件范围认识不一致、不清晰的普遍性问题。由于涉外合同纠纷、涉外侵权纠纷案件的外延十分宽泛，较多法院对涉外民间借贷纠纷、涉外人身损害赔偿纠纷是否属于集中管辖范围认识不一。较多法院反映，对于案件事实和法律适用较为简单、影响不大的涉外合同纠纷、涉外侵权纠纷案件实行集中管辖，不方便当事人诉讼，也不利于涉外审判资源的科学配置。此外，法释〔2002〕5号文规定集中管辖机制不适用于边境贸易纠纷案件和涉外房地产案件，但该两类案件均非独立的案由，司法实践对其范围的认识也不尽统一。各地法院实施涉外民商事案件集中管辖尺度不统一的问题，亟待加以解决。

其三，当前四级法院审级职能定位改革迫切要求改革现有管辖机制。完善审级制度是党的十八届四中全会确定的重要改革举措方向。2021年5月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于完善四级法院审级职能定位改革的方案》，明确了这项改革的目标和内容。最高人民法院自2021年9月开启四级法院审级职能定位改革之路以来，出台一系列改革举措，通过调整四级法院案件结构，构建梯次过滤、层级相适的案件分布格局，第一审民商事案件进一步下沉至基层人民法院。2019年，最高人民法院发布《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（法发〔2019〕14号），规定了中级人民法院管辖第一审民事案件的诉讼标的额上限原则上为50亿元。该通知适用于涉外民商事案件。2021年9月17日，最高人民法院发布《关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（法发〔2021〕27号），统一规定了中级人民法院管辖第一审非涉外民商事案件的下限标准。如继续实施法释〔2002〕5号文规定的涉外集中管辖制度，将形成纯国内民商事案件基本集中在基层人民法院，而小标的额或者影响不大的涉外民商事案件却由中级人民法院管辖的情况，这不符合四级法院审级职能定位改革的大方向，也不利于涉外民商事审判资源的优化配置。

其四，中基层人民法院涉外审判队伍的长足发展为改革现有管辖机制奠定了坚实基础。党的十八大以来，各级法院深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，尤其是实施法官员额制改革后，具有涉外审判知识储备和审判能力的法官数量有了较大提升。随着涉外审判精品战略的不断深化，各中级、基层人民法院审判队伍素质不断提高，已经完全能够胜任涉外民商事审判工作，为改革现有涉外集中管辖机制提供了坚实基础和队伍保障。我们认为，改革涉外集中管辖的时机已经完全成熟，并有利于提升涉外司法质效，更好服务保障高水平对外开放。

最高人民法院坚持法治统一、坚持问题导向、坚持务实高效原则，着力化解制约涉外民商事审判质效的难题，在深入调研、广泛征求意见的基础上，慎重提出了重新制定涉外管辖司法解释、废止法释〔2002〕5号文的建议。

党的二十大提出，要推进高水平对外开放，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，推动共建“一带一路”高质量发展。《规定》的出台是贯彻落实党的二十大精神，统筹推进国内法治和涉外法治的具体举措。《规定》出台后，将进一步优化涉外民商事案件管辖机制、便利中外当事人诉讼、维护中外当事人的合法权益、提升涉外民商事案件审判质效，实现涉外民商事审判调结构、定职能的作用。

三、《规定》的主要内容

（一）明确了基层人民法院管辖第一审民商事案件的相关规则

关于基层人民法院管辖第一审民商事案件的规则，主要体现在《规定》第1条。民事诉讼法第十八条规定，基层人民法院管辖第一审民事案件。民事诉讼法第十九条第（一）项规定，中级人民法院管辖第一审重大涉外案件和在本辖区有重大影响的案件，因此，非重大的第一审涉外民商事案件原则上均应由基层人民法院管辖。法释〔2002〕5号文制定之初较好地解决了我国“入世”时涉外审判力量不足的掣肘，但存在和民事诉讼法规定相冲突的问题。因此，《规定》第1条以民事诉讼法第十八条和第十九条为依据，明确第一审涉外民商事案件原则上由基层人民法院管辖。此规定符合民事诉讼法的原意，符合社会经济发展的实际，也顺应四级法院审级职能定位改革的要求。应注意的是，如果法律、司法解释对第一审涉外民商事案件管辖权另有规定的，则适用特别规定。例如，最高人民法院《关于设立国际商事法庭若干问题的规定》对最高人民法院国际商事法庭受理第一审涉外商事案件有专门的规定，该类案件的管辖则应依据该规定。

（二）明确了中级人民法院管辖第一审民商事案件的相关规则

《规定》第2条将第一审涉外民商事案件管辖权下放至所有中级人民法院，同时明确中级人民法院管辖第一审涉外民商事案件的级别管辖标准。民事诉讼法第十九条第（一）项规定重大涉外案件由中级人民法院管辖，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称民诉法解释）第1条进一步明确，重大涉外案件是指争议标的额大、案情复杂，或者一方当事人人数众多等具有重大影响的案件。《规定》第2条第1款第（2）项和第（3）项与民诉法解释第1条的规定保持一致，第2条第1款第（1）项则从标的额角度界定了“争议标的额大”的标准。《规定》第2条第２款是但书条款，即现行法律和司法解释规定其他相关案件应由中级人民法院管辖的，则依照规定由中级人民法院管辖，主要是指民事诉讼法、最高人民法院《关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》等规定的由中级人民法院管辖的申请承认和执行外国法院判决案件、仲裁司法审查案件以及其他依法应由中级人民法院管辖的案件等情形。

《规定》根据不同区域确定不同标的额的管辖标准，主要考虑是各地外向型经济发展存在巨大差异，中级人民法院涉外民商事案件收案数量相应存在明显差异的实际情况。如果标的额采取“一刀切”模式，标的额过低可能会出现部分中级人民法院一审涉外案件过多；过高则可能导致部分中级人民法院一审涉外民商事案件数量过少。基于均衡中级、基层人民法院涉外案件工作量、保障涉外案件裁判尺度统一、提升中西部法官涉外审判水平等多方面考虑，我们经广泛调研，多方听取意见，采取了分区域梯度划分标的额管辖标准的模式，第一档为人民币4000万元以上（包含本数），第二档为人民币2000万元以上（包含本数），加大第一审涉外民商事案件下沉力度，构建统一、稳定、可预期的涉外民商事案件管辖规则。

（三）明确了高级人民法院管辖第一审民商事案件的相关规则

《规定》第3条规定：“高级人民法院管辖诉讼标的额人民币50亿元以上（包含本数）或者其他在本辖区有重大影响的第一审涉外民商事案件。”。该规定的主要依据在于，首先，关于“重大影响”管辖标准的把握。根据民事诉讼法第十九条第（一）项和第二十条的规定，中级人民法院管辖重大第一审涉外民事案件，高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件。因此，根据民事诉讼法的现行规定，在高级人民法院辖区有重大影响的第一审涉外民商事案件，应由高级人民法院管辖。实践中应注意的是，重大涉外案件应以中级人民法院管辖为原则，一般应由中级人民法院管辖，只有在高院辖区内乃至全国范围内影响极为重大的第一审涉外民商事案件，方应由高级人民法院管辖。

其次，关于诉讼标的额标准的把握。应注意到，2019年4月，最高人民法院发布《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（法发〔2019〕14号，以下简称《通知》），根据《通知》第２条、第３条的规定，高级人民法院管辖诉讼标的额50亿元（人民币）以上（包含本数）或者其他在本辖区有重大影响的第一审民事案件。海事海商案件、涉外民事案件的级别管辖标准按照本通知执行。由于《通知》第２条已经对高级人民法院管辖第一审民事案件的标准予以确定，《通知》第３条明确该标准适用于涉外民事案件。为保证规则的稳定和涉外管辖规则体系的统一，《规定》沿用了《通知》第２条和第３条的内容，作出了现行规定。

（四）明确了必要情况下基层人民法院、中级人民法院对第一审涉外民商事案件实行跨区域集中管辖的相关规则

《规定》第４条规定：“高级人民法院根据本辖区的实际情况，认为确有必要的，经报最高人民法院批准，可以指定一个或数个基层人民法院、中级人民法院分别对本规定第1条、第2条规定的第一审涉外民商事案件实行跨区域集中管辖。依据前款规定实行跨区域集中管辖的，高级人民法院应及时向社会公布该基层人民法院、中级人民法院相应的管辖区域。”理解这一规定，应把握如下要点：

首先，必须明确的是，《规定》前３条与第４条是一般规定与特殊规定、原则规定与例外规定的关系。下沉第一审涉外民商事案件的管辖是《规定》确立的一个基本原则，第４条的内容并不能动摇这一原则。

其次，因不同地区的实际情况不一，涉外案件数量分布、涉外审判力量配备不均衡，允许高级人民法院根据实际情况、因地制宜，其认为确有必要并层报最高人民法院批准，可以在部分基层人民法院、少数中级人民法院仍然实施第一审涉外民商事案件跨区域集中管辖机制。

再次，关于基层人民法院实行跨区域集中管辖的特别规定。第一审涉外民商事案件管辖下沉后，在便利中外当事人、优化涉外审判资源配置的同时，可能产生案件质量参差不齐影响涉外司法公信力、涉外审判人案配比矛盾突出等问题。从前期深圳、珠海等地将区域内第一审涉外民商事案件集中到涉外审判力量较强的一家基层人民法院审理的情况看，已经取得了较好效果。为此，《规定》第４条第１款允许各高级人民法院报经最高人民法院批准，可以指定中级人民法院辖区内１个或数个基层人民法院管辖第一审涉外民商事案件。但需要强调的是，原则上每个中级人民法院辖区内应至少确定１个基层人民法院管辖涉外民商事案件，以免造成中外当事人诉讼不便。

最后，关于中级人民法院集中管辖第一审涉外民商事案件的规定。鉴于北京、天津、上海、重庆４个直辖市辖区内的各中级人民法院基本上集中在一个城市，故《规定》第４条第１款允许直辖市的高级人民法院报经最高人民法院批准，可以指定辖区内特定的１个或数个中级人民法院集中管辖第一审涉外民商事案件。

四、其他需要注意的问题

（一）与开放型经济关系密切的特定民商事案件归口办理的问题

实践中，对于最高人民法院《关于明确第一审涉外民商事案件级别管辖标准以及归口办理有关问题的通知》（法〔2017〕359号文）在《规定》施行后是否予以废止存有疑问。《规定》第９条规定：“本院以前发布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。”该条也适用于《规定》出台前发布的规范性文件。由于《规定》对四级法院第一审涉外民商事案件级别管辖标准作出了明确规定，取代了《关于明确第一审涉外民商事案件级别管辖标准以及归口办理有关问题的通知》第１条的规定，故该通知第１条的规定不再适用。但该通知第２条规定的与开放型经济关系密切的10类特定民商事案件由涉外审判庭或专门合议庭归口办理的内容，并未被《规定》所涵盖，因而仍然是有效的。这10类案件包括：(１)当事人一方或者双方是外国人、无国籍人、外国企业或者组织，或者当事人一方或者双方的经常居所地在中华人民共和国领域外的民商事案件；(２)产生、变更或者消灭民事关系的法律事实发生在中华人民共和国领域外，或者标的物在中华人民共和国领域外的民商事案件；(３)外商投资企业设立、出资、确认股东资格、分配利润、合并、分立、解散等与该企业有关的民商事案件；(４)一方当事人为外商独资企业的民商事案件；(５)信用证、保函纠纷案件，包括申请止付保全案件；(６)对第（１）项至第（５）项案件的管辖权异议裁定提起上诉的案件；(７)对第（１）项至第（５）项案件的生效裁判申请再审的案件，但当事人依法向原审人民法院申请再审的除外；(８)跨境破产协助案件；(９)民商事司法协助案件；(１０)最高人民法院《关于仲裁司法审查案件归口办理有关问题的通知》确定的仲裁司法审查案件。

此外，实践中对于涉外民商事案件归口办理与管辖的关系问题，存在着一定的混淆认识。对此，应当注意两者是不同层面的问题。归口办理仅涉及同一法院内设审判部门之间对办理案件的分工，即法院受理案件后由哪个民事审判庭办理，其并不涉及管辖事宜。管辖是诉讼制度的组成部分，是不同层级、不同地域法院之间对受理第一审民商事案件的分工。归口办理所涉及的10类案件的管辖应当根据民事诉讼法、仲裁法等法律以及本《规定》等司法解释予以确定。综上，由于《规定》仅涉及第一审涉外民商事案件的管辖规则，并不涉及归口办理的问题，因此法〔2017〕359号文第２条仍然有效，该条规定范围内的案件仍应由涉外审判庭或专门合议庭归口办理。同时，根据该条第２款的规定，如该条规定范围内的案件属于涉外婚姻家庭纠纷、继承纠纷、劳动争议、人事争议、环境污染侵权纠纷及环境公益诉讼的，则不适用归口办理。

（二）此前已经报批过的具有涉外管辖权的中级人民法院和基层人民法院，本规定生效后如何处理

《规定》的出台完全改变了此前的涉外集中管辖制度，形成了中基层法院均有权依据民事诉讼法等法律及司法解释的规定审理第一审涉外民商事案件的常态化管辖机制，但根据《规定》第４条的规定，高级人民法院认为确有必要并经最高人民法院批准，可以指定少数中基层人民法院实施涉外集中管辖机制，即以涉外管辖权下沉为原则、集中管辖为例外。这是理解如何处理前期报批问题和后续可能的报批问题的重要出发点。

其一，尚未取得涉外管辖权的中级人民法院和基层人民法院在《规定》生效后，自动获得了对涉外民商事案件的管辖权。

其二，此前涉外集中管辖制度实施过程中，最高人民法院依据法释〔2002〕5号文对高级人民法院要求授予中基层人民法院涉外民商事案件管辖权的请示作出的批复，因法释〔2002〕5号文被废止而相应废止，不需再另行撤销。

其三，《规定》第４条涉及的层报制度是放开涉外管辖权背景下，将跨区域集中管辖作为例外情形，由高级人民法院根据实际情况、因地制宜决定是否呈报最高人民法院批准。因此，如果高级人民法院拟在部分基层人民法院和中级人民法院仍实行跨区域集中管辖，应当重新履行报批手续。

其四，最高人民法院前期已陆续批准在苏州、北京、成都、厦门、长春、泉州、无锡、南宁等地中级人民法院设立国际商事法庭，集中管辖第一审涉外民商事案件。鉴于国际商事法庭的特殊性，为维护管辖规则的稳定和统一，其可以继续实行集中管辖机制，无需再履行向最高人民法院报批的手续。

▼