一起来了解一下借贷纠纷警察插手,民间经济纠纷公安管吗

法治政府研究院 1月17日

以下文章

行政法学研究杂志社

《行政法学研究》创刊于1993年，是中华人民共和国教育部主管、中国政法大学主办的国内首家部门法杂志，是中文社会科学引文索引（CSSCI）

民间经济纠纷类治安案件警察介入的界限

刘冰捷

(华东政法大学法律学院博士研究生)

【摘 要】由于《治安管理处罚法》和相关规范性文件之间的冲突规定，警察面对民间经济纠纷时往往处于“应依法履职”与“禁止干预”的两难境地。通过对四十个典型司法案例的研究发现，民间经济纠纷类治安案件警察介入的界限呈现出三重构造。一线公安机关总结出以保护人身权为原则的处理路径。在此基础上，法院将警察介入的界限扩张至财产权。但是，在涉及非强制力违法私力救济的案件时，保护人身权、财产权的介入界限仍然存在着局限性，警察的有序介入还需倚赖今后行政立法的完善与案例指导制度的运用。

【关键词】治安案件；民间经济纠纷；警察；司法判决；界限

我国公安机关如何有效保障公共秩序的同时，又不使公权力僭越民事法调整范畴，妥善解决民间经济纠纷所引起的治安问题，成为近年来警察部门行政法所研究的热点。大量的民间经济纠纷因非法私力救济而影响到治安秩序，这一般通过“暴力讨债”的方式表现出来。何时介入及如何处理民间经济纠纷类治安案件，成为公安机关履行其行政职责的重点及难点。本文搜集了40个近年来公安机关处理民间经济纠纷的行政判决，既关注最高人民法院通过不同渠道发布的经典案例，也关注晚近几年全国各地的最新案例，试图对民间经济纠纷治安案件的公权力介入做出当下本土司法经验的规律性分析。

早在上个世纪九十年代，公安部就对经济纠纷领域是否需要介入公权力定下了基调。1989年公安部发布《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》（以下简称“通知”）提出：“对经济纠纷问题，应由有关企事业及其行政主管部门、仲裁机关和人民法院依法处理，公安机关不要去干预。更不允许以查处诈骗等经济犯罪为名，以收审、扣押人质等非法手段去插手经济纠纷问题。”并且，“要注意划清经济犯罪和经济纠纷的界限，决不能把经济纠纷当作诈骗等经济犯罪来处理。一时难以划清的，要慎重从事，经过请示报告，研究清楚后再依法恰当处理，切不可轻易采取限制人身自由的强制措施，以致造成被动和难以挽回的后果。”1992年，公安部再次发布规范性文件重申了89年的“通知”。近三十年来，公安机关对于经济纠纷类治安案件的处理，实际上沿用以上两个规范性文件作为抗辩理由出现在近几年的行政案件审判当中。因此，公安部、国家工商局等发布的规范性文件，与《治安管理处罚法》等法律法规规定的警察职权在民间经济纠纷类治安案件领域存在冲突，这是基层公安机关存在履职困境的根本原因所在。法律法规的冲突以及在民事与刑事之间行政手段介入的空白，使得当下公安机关在处理民间经济纠纷类治安案件时常常陷入行政不作为与违法插手经济纠纷的两难困境。因此，催生出公安机关以恪守人身保护原则为介入界限的处理模式。公安机关将人身权保护作为介入民间经济纠纷的原则是基于立法困境下“抓大放小”的一种警务策略。在身处极速社会转型期，社会纠纷频发的时代，我国基层的公安机关在有效的制度空间内，以一线执法的智识，一定程度上克服了现行法律规范存在冲突与空白的负面影响，至少在“人身权”这一最重要的治安要素上，把握住了处理民间经济纠纷类治安案件的主线。

但是，仅从人身权角度介入民间经济纠纷类治安案件并不能周延地调整治安秩序，从本土的司法经验看来，司法审查对治安秩序的权利保护作出了扩张性解释，而这一扩张从法院对《治安管理处罚法》的能动解释开始。法院试图将人身权的保护扩大到财产权，以此来促进治安秩序的安定性。《治安管理处罚法》对于侵犯财产权利的行为和处罚只有第四十九条作出规定。该条款的调整范围，在警察执法过程中难以适用在实际的民间经济纠纷当中。民事争议当事人常常通过暴力强占的方式，侵害财产所有人的占有、使用和收益权，例如开走民事争议相对方的汽车，侵占住宅或者商业门面等等。实际上，民间经济纠纷类治安案件应当将经济纠纷与治安纠纷进行分层。如果因经济纠纷所形成的侵害行为触及到治安管理领域时，公安机关应当就该纠纷在治安范围内介入。近年来本土的司法判决便呈现出这一趋势。而经济纠纷是否涉及治安秩序的判断标准在于，该经济纠纷中的私力救济是否违反治安秩序。本土司法判决将财产合法权益的保护纳入到民间经济纠纷类治安案件中，同时对民事权益的稳定性和私力救济的合法性作出明确性的解释，以此确立了公安机关应当介入违法私力救济的法律界限。并且，法院的能动解释弥补了治安类法律规范在社会秩序调整上立法的不足与滞后，对民间经济纠纷所可能造成的社会秩序失范进行填补。因暴力而导致的社会秩序失范成为法官解释民间经纠纷类治安案件的落脚点，也成为公安机关应当履行行政职责维护社会治安的出发点。

法院通过能动判决对权利保护作出的扩张性解释，是公安机关介入民间经济纠纷类治安案件中一条更加合理，更具“服务型”政府理念的法律界限。但是，一些非强制力的“要债”行为相对复杂，这类非法私力救济对于民事争议相对人的侵害以及对于社会秩序的破坏，甚至大于一般性强制力行为。在违法私力救济过程中，侵害人在使用的救济手段属于非强制力的情况下，法院的态度常常会变得踟蹰。这类案件在本文40个案例中占8个，法院对该类行政案件所持的审判立场均没有统一的倾向，公安机关在执法过程中也是五花八门。显然，对于非强制性的违法私力救济行为，超出了以保护人身权、财产权为界的范畴，成为民间经济纠纷类治安案件司法裁判的灰色地带。法院如此审慎的处理立场，使得行政执法与司法审查在非强制力的违法私力救济问题上无法达成共识，究其原因笔者认为有三点：第一，对于非强制力性质的侵害行为，在行政立法上没有明确的规定，而类似于裁量基准的规定又具有浓厚的“地方性”色彩，民间经济纠纷类治安案件所特有的性质造成违法行为的认定变得模糊，警察介入的界限难以判断。第二，非强制力的违法私力救济，由于缺乏暴力或强制，实践中很难判断该违法行为是否属于公安类的秩序管理范畴。第三，非强制力的侵害行为在违法事实认定上难以评估。因此，非强制力的违法私力救济所引起的民间经济纠纷类治安案件，成为司法机关审查行政纠纷中紧迫而未决的困难。司法机关保持克制和审慎态度也应当得到理解。针对现实中的裁判困境，理论研究应当作出回应。作为对策性意见，笔者试提出处理当下司法实务困境的消解路径：第一，运用非强制力所实施侵害的行为，违法事实认定规则应当在行政类法律法规中明确立法。民事立法的保护不符合本土国情，而刑事司法保护的案件类型与民间经济纠纷类治安案件所面临的情形重合度较低。第二，最高人民法院发布相关行政类指导性案例，对民间经济纠纷引起的治安案件释放明确的裁判信号，统一非强制力侵害行为违法事实认定的参照标准。行政类指导性案例所具有的政策导向作用，不仅能对司法机关起到统一法律适用的作用，其确立的某些裁判规则的效力和功能还会扩展至行政行为领域。

我国公安机关通过发挥基层智识总结出的执法经验，以及法院通过能动判决对权利保护作出的扩张性解释，都反映出福利国家悄然到来的身影。但是，非强制力下违法私力救济行为所造成的治安隐患，使得警察介入民间经济纠纷类治安案件的界限形成三重构造：第一，可以肯定的是，在面对纷繁复杂的民间经济纠纷类治安案件上，公安机关表现出十分能动的履职态度，通过把握人身权这一最重要的治安要素，使《治安管理处罚法》有效落实到涉及人身侵犯的民间经济纠纷类治安案件。第二，法院通过行政判决，将“治安秩序”的范围从单一的人身权保护，扩张到合法财产权益的保护，禁止非法的私力救济，如毁损、侵占、胁迫等行为，以防止社会秩序失范。第三，当非强制力的违法私力救济明显破坏社会秩序，影响社会组织或个人生产生活时，受制于立法的空白、非强制力侵害行为本身的非紧迫性以及违法事实认定的困境，一线行政裁判的法官明显流露出瞻前顾后的保守立场。在未来，行政立法的完善与行政类指导性案例的运用对该类治安案件提供了一个较为可行的裁判路径，同时裁判规则的效力和功能也会扩展至行政行为领域。

文章

《行政法学研究》2019年第6期“青年论坛”专栏