我走在中国通往未来的隧道里，左边是过去留下的印记，大部分的部门都是公有制的，少部分是私有民营部门。而右边，则是PPP。PPP模式不是一个单一的经济形态，共享单车就是PPP，是指少部分的民营企业开始提供公用的产品和服务，因为共享单车不是私人拥有的，其是企业生产提供给市民使用的付费产品。

在法律的意义上，我也并不清楚PPP的界定线在哪一个转折处，尤其是一些关于PPP的法律性质的争议一直存在。在相关部门将PPP的法律性质界定为民事合同时，其通过相关的建设、运营而获得合理的回报，更加符合私人部门的利益。但也有人认为PPP协议的一方是行政机关的政府，因此其也可以认定为是行政合同。实质上追究，PPP模式下的共享单车等产品是政府利用社会资本服务社会公众的，PPP协议附带有公益性。为什么PPP的法律合同的归属争议很大呢？难道里面藏着很大的现实利益问题？究竟是什么呢？

PPP模式的问题

简单地说，PPP认定为是民事合同时，一旦出现法律纠纷则只能适用民事的救济途径，按照调解、和解、仲裁、民事诉讼的途径维权，但是比较难维护消费者的权利。以共享单车为例，虽然其生产成本不高，但是共享单车的维护是一个大的问题，使用人付了点钱使用共享单车弄坏了，谁付法律责任？共享单车被人肆意破坏谁来负责任，所以这里面是一个大的问题，跟其是民事合同还是行政合同有关。

如果将共享单车这样的PPP项目归属为是民事合同，一旦发生仲裁就是会上诉到高级法院，因为PPP的项目金额都在5亿元以上。而在地方政府与项目投资商发生矛盾时，地方政府难以干预高级法院的判决，所以投资商更放心。而一旦将PPP项目归属为是行政合同，发生纠纷就会按照行政途径申诉。按照行政救济的一般原理，当事人往往将采取行政复议、诉讼、赔偿的途径，对私人投资商而言是不利的。根据最高人民法院的副庭长王振宇介绍，行政诉讼的特点就是胜诉率低，10年之前胜诉的概率占30%左右，而近些年更是不到10%，有一些省份甚至只有2%左右。

双阶理论是台湾地区应对的方法。所谓双阶理论，是指将一个生活关系拆解为两个不同的阶段，分别适用不同性质的学说。在《对于私人的公法上补助》一文中，易普森首次将一个过去单一的补助关系分为了两个阶段：第一阶段决定（是否）批准，公法的性质，行政的行为；而第二阶段是如何发放补贴，私法的性质，贷款合同等。但是中国目前对于双阶理论没有一个明确的共识，否定者认为双阶理论的界限并没有解决矛盾，而是避开了矛盾，尤其是中国政府的采购属于私法的性质，不适用双阶理论。

PPP协议究竟是民事救济还是行政救济呢？

个人认为，法律救济的选择是可以使用双阶理论的。在第一阶段，本质上公共部门选择私人合作伙伴的过程是行政处理行为，其纠纷应当选择行政救济。而在第二阶段，如果合同出现纠纷发生争议时，则可以采用民事救济的途径，当事人可以调解、仲裁、诉讼。只是，一旦共享单车这样的PPP项目产生法律纠纷时，私人的投资商一旦违约，政府部门就可以对投资商提起诉讼。由于政府部门享有特殊的行政权力，其往往会对私人的投资商采取行政处罚、强制等的手段。

在英国，因为政府合同引发的纠纷很少闹到法院，通常是由政府和投资商通过私下的谈判解决。而在美国，PPP项目一般是将仲裁视为解决纠纷的基本方式。”PPP应当鼓励当事人申请仲裁，而且是任意一方，可以建立相关的PPP协议纠纷仲裁中心“。